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Eurispes, prevenzione e sicurezza tra crisi economica e qualità della vita

Monday 19 July 2010

In Italia, la spesa pubblica in conto capitale relativa agli investimenti fissi lordi, di cui le infrastrutture costituiscono una parte, si è attesta nel 2008 al 2,2% del Pil a fronte del 2,5% della media dei Paesi di area euro. La mancanza di finanziamenti adeguati e l’assenza di una pianificazione reale hanno portato negli ultimi anni al consolidamento di un approccio “emergenziale” alle opere pubbliche, spesso insufficiente. Alle difficoltà economiche e all’assenza di una capacità progettuale di lungo periodo delle istituzioni competenti, si aggiungono le problematiche legate all’inquinamento atmosferico (favorire il trasporto su ferro rispetto a quello su gomma, quello collettivo rispetto a quello privato, realizzare nuovi centri di smaltimento rifiuti, sviluppare impianti che producano energia alternativa, ecc.), gli ostacoli burocratici e l’ostruzionismo, più o meno giustificato, delle comunità delle zone interessate ai lavori. Negli ultimi anni, molti progetti, pur approvati e finanziati, sono stati bloccati dall’opposizione delle popolazioni residenti nell’area di intervento e dall’impossibilità di trovare un accordo con gli Enti locali interessati. Gli impianti oggetto di contestazioni sono 267 e la concentrazione maggiore si ha in Lombardia (41), Campania (30) e Veneto (29).
L’ultima graduatoria stilata dal World Economic Forum, riferita al soddisfacimento dei requisiti minimi delle infrastrutture, colloca l’Italia al 59° posto (su 133 Paesi). Lo stesso organismo, nella classifica relativa alla qualità delle infrastrutture nel loro complesso, considera l’Italia 72°, tra Messico e Marocco, con un punteggio di 3,8 su una scala che ha 1 come valore minimo e 7 come valore massimo di estensione ed efficienza secondo standard internazionali.
GLI INVESTIMENTI. In Italia negli ultimi venti anni, gli investimenti relativi alle opere pubbliche hanno avuto un andamento altalenante. Nei primi anni Novanta, a causa delle politiche di risanamento del bilancio pubblico, si è registrata una contrazione del 32% dei fondi stanziati in termini reali, seguita da una fase espansiva, tra il 1997 e il 2004, che ha visto gli investimenti aumentare del 25,4%, con un tasso medio annuo del 2,9%. Questo trend positivo si è interrotto nel 2005 con un calo del 2,9% ed è tuttora in atto (-3% nel 2006 e -2,9% nel 2007). Il volume degli investimenti in costruzioni non residenziali pubbliche, infine, nel 2008 ammonta a 28.729 milioni di euro, con una variazione percentuale rispetto all’anno precedente pari a -2,3% in valore e al 5,1% in quantità.
Per quanto concerne il 2009, invece, la Legge finanziaria, che ha recepito quanto disposto dal Dl 112/2008, convertito in legge 6 agosto 2008, n.133, ha ridotto in modo consistente gli stanziamenti per le infrastrutture (-14,2%). L’acuirsi della crisi economica ha portato al varo del decreto anticrisi (DL 185/2009), che ha disposto lo stanziamento di risorse aggiuntive per la prosecuzione delle opere strategiche della Legge Obiettivo, nella misura di contributi quindicennali di 60 milioni di euro, a decorrere dal 2009, e di 150 milioni di euro dal 2010.
LA NECESSITÀ AMBIENTALE DI INVESTIRE SUL TRASPORTO SU FERRO. Tutti i mezzi di trasporto contribuiscono con le loro emissioni all’inquinamento atmosferico. Gli obiettivi europei e internazionali prevedono la riduzione delle emissione dei principali inquinanti atmosferici entro il 2010. Il settore che maggiormente contribuisce all’emissione di agenti nocivi continua ad essere quello autostradale. Tra le modalità di trasporto adottate dall’uomo, quella che genera la minore quantità di sostanze nocive è la rete ferroviaria, che comunque continua a movimentare un traffico minoritario rispetto a quello su autotrasporti.
STRADE E AUTOSTRADE. La rete stradale e autostradale rappresenta un caso emblematico del ritardo del nostro Paese. Nel 1970, infatti, la lunghezza complessiva della rete era pari a 3.913 km, seconda solo alla Germania con i suoi 6.061 km, ma gli interventi susseguitisi nel corso degli anni ne hanno aumentato l’estensione di 2.641 km fino al 2006, con un incremento pari al 67,5%, il più basso rispetto ai paesi quali Spagna, Francia, Gran Bretagna, Germania.
In questo stesso arco di tempo, in Europa, i veicoli circolanti sono raddoppiati e la rete si è estesa ad un tasso medio maggiore, pari a due volte e mezzo. In Italia, invece, i veicoli sono passati da 11 milioni (1970) a 36 milioni (2006) con un incremento percentuale pari a più del 200%, a fronte di un aumento della rete del 67,5%, e una media di circa 6.000 veicoli per Km di autostrada, un valore quasi doppio rispetto alla media europea (3.728).
L’inadeguatezza della rete autostradale pone il Paese al 53° posto nella graduatoria stilata dal World Economic Forum relativa alla qualità delle strade, con un punteggio pari a 4 in una scala che va da 1 (valore minimo) a 7 (valore massimo), ben distante da Francia e Germania, rispettivamente seconda e quinta, e da Spagna e Gran Bretagna, ventottesima e trentesima.
GLI INTERVENTI PER LA SICUREZZA DI AUTOSTRADE PER L’ITALIA SPA. La società che ha in concessione il maggior numero di Km di autostrada è Autostrade per l’Italia SpA, che con 2.609,7 Km di competenza gestisce il 45,6% dell’intera rete a pedaggio. Questo primato dà, ovviamente, una particolare rilevanza agli interventi intrapresi dalla società per migliorare la sicurezza delle strade nell’ottica sia di rendere più efficace ed efficiente l’infrastruttura di per sé sia di diminuire le probabilità di incidenti e le loro conseguenze.
Uno degli strumenti atti a diminuire il numero di incidenti è l’utilizzo dell’asfalto drenante (antipioggia) che, oltre ad avere una funzione fonoassorbente, in caso di precipitazioni diminuisce le probabilità che si verifichino fenomeni di acquaplaning. Autostrade per l’Italia SpA ha costantemente aumentato la copertura di asfalto drenante sulla propria rete portandola a fine 2009 (con la stesura di 3,9 milioni di m2) al 76% rispetto al 18% del 1999. In particolare, Autostrade per l’Italia SpA è arrivata a coprire l’81,6% della propria rete che corrisponde al 100% della copertura possibile (sono infatti esclusi i tratti di montagna, le gallerie e le tratte in cui sono previsti o sono in corso i lavori per le Grandi Opere). Questi interventi di manutenzione e miglioramento delle pavimentazioni sono accompagnati ad altre azioni volte a garantire una sempre maggiore sicurezza della rete autostradale. Tra i provvedimenti principali sono da segnalare: la riqualificazione di 2.324 Km di barriere spartitraffico, pari all’81,4% della rete e l’impegno, entro il 2009, all’installazione di barriere di ultima generazione; la chiusura di tutti i 1.900 varchi aperti sugli spartitraffico con strutture mobili; l’installazione di reti antiscavalcamento su tutti i viadotti con carreggiate separate (300 Km); l’avvio del piano di sicurezza volto all’adeguamento degli impianti di illuminazione, ventilazione, antincendio e controllo traffico di 407 gallerie, da concludere entro il 2010; l’aumento dei coefficienti di aderenza e regolarità delle pavimentazioni, grazie a cicli di rinnovo passati da 11 a 6 anni circa.
Tra il 2002 e il 2008 sono stati effettuati 1.650 interventi per migliorare la sicurezza stradale in corrispondenza dei punti che hanno registrato un’incidentalità superiore alla media (PISM), che hanno riguardato: 850 interventi di potenziamento della segnaletica standard; 500 installazioni di segnaletica ad alto impatto; 75 interventi di stesa di pavimentazione ad alta aderenza; 225 interventi contro i comportamenti non conformi al Codice della Strada.
Negli anni che hanno visto l’adozione di questi provvedimenti il numero di incidenti in questi tratti di autostrada si è ridotto del 46,5%, passando da 10.318 a 5.524, mentre la riduzione media dell’incidentalità sulla rete totale di Autostrade per l’Italia è stata di circa il 32,6%. Gli interventi strutturali adottati dalle società concessionarie della rete autostradale, accompagnati a misure volte ad educare a comportamenti di guida responsabili e al maggiore controllo del rispetto dei limiti della velocità (es. Progetto Tutor), hanno portato alla riduzione del tasso di mortalità (calcolato come numero di morti ogni 100 milioni di Km percorsi) da 0,83 nel 2002 a 0,32 nel 2009.
LE FERROVIE. Tra i principali paesi europei, l’unico ad effettuare, negli ultimi anni, grandi investimenti in nuove infrastrutture ferroviarie è stata la Spagna, con un incremento della rete pari al 3,1%. Le Ferrovie dello Stato, oggi, dispongono di 16.685 Km di rete, il 71,2% della quale elettrificata e il 44,9% a doppio binario. Nell’ultimo decennio, l’estensione della rete ferroviaria è rimasta quasi inalterata, ma è cresciuta la quota della rete elettrificata (dal 67,1% al 71,2%). In questi anni, si è, infatti, puntato a realizzare una rete qualitativamente superiore (implementazione dei collegamenti tra il Nord-Ovest e il Nord-Est, sviluppo dell’Alta Velocità) e tecnologicamente più avanzata (rete elettrificata, a binario doppio, a blocco automatico). Si riscontra, tuttavia un divario fra il Nord e il Centro, con dotazione quantitativamente e qualitativamente abbastanza soddisfacente, e il Sud e le Isole, fermi su standard inadeguati (solo il 57,8% di linee elettrificate e il 30,6% di quelle a doppio binario). Per quanto concerne le ferrovie regionali, invece, la percentuale di rete elettrificata rimane considerevolmente inferiore (37% al 1° gennaio 2008).
L’Italia, nonostante a metà degli anni Ottanta, fosse l’unico Paese, insieme alla Francia, ad essere dotata di linee Alta Velocità/Alta Capacità - AV/AC (seppur per un numero limitato di Km pari a 224), nel corso degli anni si è vista scavalcare da molti Stati europei che hanno iniziato ad investire nell’alta velocità, e, in un decennio, ha maturato un ritardo strutturale oramai considerevole.
Il gap infrastrutturale italiano è destinato a permanere nei prossimi anni. L’Italia, a fine 2009, può disporre, di soli 876 Km di rete ad Alta Velocità, a fronte dei 1.362 Km della Germania, dei 1.616 Km della Spagna e dei 2.125 della Francia. Inoltre, i Km di rete ad AV/AC in fase di realizzazione sono concentrati dell’area centro-settentrionale del Paese, penalizzando ulteriormente il Sud e le Isole, già dotate di una rete obsoleta e poco efficiente.
Secondo l’Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici, nel 2007 il costo di un Km di AV ha raggiunto in Italia 32 milioni di euro; oltre il triplo della spesa registrata in Spagna e Francia dove l’AV copre più del doppio del chilometraggio italiano. La medesima Autorità segnala picchi nell’aumento dei costi sulle tratte Roma - Napoli (+113%) e Firenze - Bologna (+298%). La ragione principale potrebbe risiedere nell’affidamento dei lavori a un general contractor invece che mediante l’istruzione di un’ordinaria procedura concorsuale, che consenta di scontare prezzi più vantaggiosi. L’ancora inadeguata copertura della rete ad AV italiana non consente di controbilanciare il volume del trasporto locale, differenziando i mercati e rappresentando una valida alternativa all’automobile o all’aereo, come accade in Francia dove quasi 6 passeggeri ferroviari su 10 si muovono su linee veloci.
GLI INTERVENTI PER LA SICUREZZA. Nel 2007, in attuazione delle direttive comunitarie, è stato varato il d.lgs 10 agosto 2007, n. 162, che ha istituito l’Agenzia Nazionale per la Sicurezza delle Ferrovie - ANSF. Questo testo si può considerare il caposaldo della legislazione nazionale in materia di sicurezza ferroviaria. Gli altri provvedimenti che disciplinano la materia sono norme di origine internazionale, come il Rid 2009 (un codice delle Nazioni Unite, aggiornato ogni due anni e accolto dall’Unione europea in direttive poi recepite dagli Stati membri, è in vigore dal 1° gennaio 2009, ma non è ancora stato recepito dall’ordinamento italiano), comunitaria (la Direttiva CE 49/2004 e successive modifiche), nazionale (il citato decreto 162/2007 e il successivo 163/2007 e le direttive del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti), le norme tecniche e gli standard di sicurezza (il Regolamento per la circolazione dei treni e il Regolamento sui segnali, aggiornati al 13/12/08), e disposizioni e prescrizioni emanate dal gestore delle infrastrutture (quindi dalla Rete Ferroviaria Italiana).
Il più avanzato sistema di gestione integrata a distanza della circolazione in uso in campo ferroviario è il Sistema Comando e Controllo della Circolazione – SCC (anche nelle varianti SCC-AV e SCC-M), e il Centralized Traffic Control – CTC, anch’esso basato su tecnologie di telecomando e attivo su alcune linee a servizio di bacini regionali, utilizzati su 11.242 Km di linea. Su un numero maggiore di Km è, invece, attivo il Sistema Controllo Marcia Treni – SCMT, che si estende su 11.442 Km, di cui 413 dotati anche del sistema SSC. L’SSC - Sistema Supporto Condotta copre 4.824 Km di linea ed è un sistema per la sicurezza della marcia dei treni di supporto al macchinista, ma può essere utilizzato solo su linee la cui velocità massima è di 150 Km/h. RFI, inoltre, è stata tra i primi gestori di rete in Europa ad adottare, su 644 Km, il sistema per l’interoperabilità sulla rete Alta Velocità/Alta Capacità denominato European Rail Traffic Management System/ European Train Control System – ERTMS/ETCS Livello 2, che consente a treni di diversa nazionalità di circolare senza soluzione di continuità su tutta la rete europea che ne è dotata, definendo modalità di scambio delle informazioni di segnalamento tra gli impianti a terra e i treni, identificando tecniche di trasmissione da utilizzare e formato dei messaggi. Infine, RFI si è dotata di un sistema di comunicazione GSM-R che copre direttamente 9.713 Km e può contare su accordi di roaming con altri operatori nazionali di telefonia, arrivando così a coprire la quasi totalità della rete. Al 1° gennaio 2010, tuttavia, le linee attrezzate con tecnologie innovative pur essendo la maggioranza, non coprono ancora l’intera rete ferroviaria. Il programma di attrezzaggio della rete di terra con i sistemi di Protezione della Marcia del Treno si accompagna a quello del materiale rotabile ad opera delle imprese ferroviarie operanti sul territorio nazionale. Al 31 dicembre 2007 il 68,11% dei mezzi circolanti era attrezzato, una percentuale ancora lontana dall’obiettivo dal 100% previsto per fine 2008. Nonostante questi ritardi, la rete ferroviaria italiana ha registrato, nel 2007, un numero di incidenti, in termini assoluti, minore rispetto a molti paesi europei, anche se un tale dato va, naturalmente messo in relazione all’estensione complessiva della rete. In Italia, infatti, su 16.667 Km di linee ci sono stati nell’anno considerato 130 incidenti (nel 2006 erano stati 152), a fronte dei 319 avvenuti in Germania e dei 413 occorsi in Francia, su, rispettivamente, 33.890 e 29.918 Km. In Gran Bretagna, invece, dove l’estensione della rete è di poco inferiore all’Italia (16.208 Km) gli incidenti sono stati 110.
AEROPORTI. Il ritardo del sistema ferroviario italiano si riflette anche sulla competitività degli aeroporti nazionali e sulla loro scarsa integrazione con il tessuto urbano circostante e con la rete di trasporto interna. In Italia esistono 97 aeroporti civili. Di questi, due sono hub: Roma Fiumicino e Milano Malpensa. Questo sistema organizzativo ha l’effetto di accentrare su un unico aeroporto un elevatissimo numero di voli in arrivo e in partenza, così da generare una complicata rete di coincidenze in determinate fasce orarie della giornata.
L’irruzione nel mercato delle compagnie low cost ha creato un nuovo modello, point to point, che si basa sullo sviluppo degli aeroporti ritenuti in precedenza medio-piccoli. Questa politica imprenditoriale se da una parte ha portato all’incremento dei fruitori dei trasferimenti aerei, dall’altra pone problemi di sostenibilità ambientale e strutturale.
Solo 38 degli aeroporti italiani hanno un traffico passeggeri annuo superiore a 15.000, un dato in linea con la maggior parte dei paesi europei. La Francia, invece, ne ha 60 che supportano questo volume di traffico e, in particolare, ha investito in strutture in cui transitano tra i 100 e i 500mila viaggiatori (23) per rendere più accessibili ai flussi turistici il maggior numero di destinazioni possibile.
La scelta della compagnia di bandiera di avere due hub in Italia, Roma Fiumicino e Milano Malpensa, ha posto i due aeroporti tra i primi 15 in Europa per traffico passeggeri, pur registrando un numero di transiti considerevolmente inferiore a quello dei principali aeroporti del continente, hub delle rispettive compagnie di bandiera: London Heathrow per la British Airways nel 2007 ha registrato 67,85 milioni di passeggeri, Paris Charles De Gaulle (Air France) 59,55 milioni e Francoforte e Monaco (Lufthansa) 53,86 e 30,61 milioni, a fronte dei 32,37 milioni di Roma Fiumicino e dei 23,63 milioni di Milano Malpensa.
Se, invece, si considera il traffico merci, il peso degli scali italiani, nonostante l’incremento registrato nel 2007 rispetto all’anno precedente, si è ulteriormente ridotto. Tra i primi 15 aeroporti europei, infatti, c’è solo Milano Malpensa con 482,6 migliaia di tonnellate di merci trasportate, un quantitativo inferiore ai principali scali di circa 1/4 o 1/3. Per incontrare Roma Fiumicino bisogna scendere alla diciannovesima posizione con 153,0 migliaia di tonnellate di merci trasportate. In termine di movimenti aerei lo scalo che, in Italia, nel 2008 ha registrato il numero maggiore è Roma Fiumicino con 340.971, circa il 23,2% del traffico nazionale (+3,9% rispetto al 2007). Segue l’aeroporto di Milano Malpensa con 212.841 movimenti, il 14,5% del totale, di cui l’88,6% (contro il 54,7% di Fiumicino) riguarda tratte internazionali. Prendendo in considerazione il solo traffico passeggeri, tra i primi dieci aeroporti si collocano quello di Bergamo Orio al Serio (con 6.642.591) in quinta posizione, e quello di Roma Ciampino (con 4.788.059) in ottava, entrambi scali di riferimento per Milano e Roma delle principali compagnie aeree low cost. Inoltre, escludendo i due scali hub e Venezia, sono questi due aeroporti a registrare le percentuali maggiori di transiti internazionali, con l’82,1% Bergamo e l’87,2% Roma Ciampino. L’affermarsi dei vettori low cost ha contribuito a incrementare in modo considerevole il traffico aereo. L’aumento del numero di passeggeri pari al 62,1% registrato tra il 1999 e il 2008 pone, d’altra parte, seri interrogativi sulla sostenibilità delle infrastrutture aeroportuali italiane e delle operazioni connesse sia in termini di capacità ricettiva sia da un punto di vista ambientale.
ADEGUAMENTO DELLE INFRASTRUTTURE E SICUREZZA. La rete aeroportuale italiana necessita di interventi sulle infrastrutture aeroportuali e sui sistemi di volo che limitino la congestione del traffico aereo dovuto all’aumento del volume di transiti e, quindi, scongiurino fattori di malcontento e in alcuni casi nocivi come i ritardi. Lo scalo di Roma Fiumicino, ad esempio, nonostante gli interventi di ampliamento effettuati negli ultimi anni, pur essendo il nono aeroporto europeo per traffico passeggeri è il terzo per percentuale di voli in ritardo (30,1%) con una durata media del ritardo superiore ai primi due scali. Una media minuti ancora maggiore è quella registrata dall’aeroporto di Milano Malpensa, pari a 42,5, a fronte però di una percentuale di voli in ritardo inferiore (21,1%).
L’Agenzia Nazionale per la Sicurezza del Volo, nel 2008, ha ricevuto 1.850 segnalazioni di eventi afferenti la sicurezza del volo (+39% rispetto al 2007), un numero in costante aumento dal 2002. Di queste segnalazioni, 90 sono catalogate come incidenti e inconvenienti gravi, e concernono sia i voli di linea sia quelli turistico-sportivi. L’Agenzia segnala ad ogni modo la necessità di monitorare la problematica degli incidenti di rampa (urto di mezzi di rampa contro gli aeromobili). Inoltre, nel 2008, sono stati registrati, a fronte di 1.700.000 movimenti, 72 runway incursion (evento che vede la presenza non corretta di un aeromobile, veicolo o persona nell’area protetta comprendente la superficie destinata all’atterraggio e al decollo degli aeromobili stessi). L’Agenzia, infine, considera che uno degli elementi di criticità della sicurezza del volo sia rappresentato dai lavori di adeguamento in atto in alcuni aeroporti (Brindisi, Pantelleria, Reggio Calabria, Cagliari, Venezia).
I PORTI. I porti presenti sul territorio nazionale sono 263, mentre gli accosti sono 1.523. La lunghezza complessiva degli accosti supera di poco i 400 chilometri, con una media di 263,4 metri per accosto e di 1,5 chilometri per porto. Dopo aver conosciuto un periodo di sviluppo tra la fine degli anni Novanta e i primi anni Duemila, la crescita della rete è diminuita, soprattutto in termini di traffico merci, ed è aumentato il divario rispetto ai principali porti europei.
La ripartizione degli accosti per servizio evidenzia una maggioranza consistente dedicata alla navigazione da diporto (468), seguita dal pescato (419) e dal servizio passeggeri (382), mentre gli accosti dedicati ai container sono il numero più basso (116), dato che evidenzia come in Italia si prediliga per le merci il trasporto su gomma piuttosto che quello per mare. Secondo il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, infatti, l’88% delle merci viaggia su strada invece di sfruttare le potenzialità (anche economiche) delle Autostrade del Mare.
La preminenza dell’utilizzo della via marittima per il trasporto passeggeri piuttosto che per le merci è comprovata anche dalla dotazione degli accosti: solamente 267 sono dotati di arredamento meccanico e il numero complessivo di binari ferroviari negli accosti italiani è di 242. La superficie complessiva dei piazzali per le merci in Italia è pari a 15.377.998 metri quadri e la capacità dei magazzini (frigoriferi e di altra natura) è 6.348.817 metri cubi.
Il più grande porto italiano per superficie totale è quello di Venezia (20.450.000 di metri quadri), quelli dotati di una maggiore area di movimentazione dei container sono i porti di Genova (1.359.355 metri quadri), Gioia Tauro (1.133.766) e Taranto (1.000.000).
Il World Economic Forum, posiziona, per il 2009, l’Italia al 83° posto (su 133) nella graduatoria sulla qualità delle infrastrutture portuali. Nelle prime dieci posizioni, invece, si trovano ben sette paesi europei: Olanda (terza), Finlandia (quarta), Germania (quinta), Belgio (sesta), Islanda (ottava), Danimarca (nona), Francia (decima).
Nel 2008, tra i primi quindici porti europei per movimentazione di container solo due sono italiani, Gioia Tauro (sesto) e Genova (quindicesimo), capaci di registrare, dal 2003, un incremento pari, rispettivamente al 12,6% e 10%, percentuali irrisorie a fronte del 192,7% registrato dallo scalo di Ambarli, del 118,2 da quello di Zeebrugge o del 51% dello storico porto di Rotterdam.
Le deficienze infrastrutturali dei porti italiani vanificano le possibilità, date dalla posizione geografica del Paese, di ricoprire il ruolo strategico di piattaforma logistica nel cuore del Mediterraneo. L’Italia potrebbe essere il canale privilegiato di accesso per i carichi diretti verso l’Europa Centrale, diventando punto di collegamento tra l’Unione Europea e i paesi nordafricani, quelli che si affacciano sul Mar Nero e le economie asiatiche, i cui carichi risparmierebbero circa cinque giorni di viaggio (secondo un’indagine di Banca d’Italia) se usufruissero degli approdi italiani invece di utilizzare quelli del cosiddetto Northern Range. Nella Finanziaria 2008 il Ministero dei Trasporti ha stanziato 231 milioni di euro per i successivi tre anni per le Autostrade del Mare in forma di Ecobonus, un sistema di rimborso economico fino al 30% del costo dei biglietti marittimi per gli autotrasportatori che scelgono per il loro carico le rotte marittime.
LA RETE ELETTRICA. In Italia, la produzione di energia elettrica è caratterizzata da una scarsa diversificazione (il 79,5% è prodotta da impianti termici e il 13,04% ha una derivazione idrica, mentre solo l’1,5% deriva da impianti eolici), fattore che ne limita il quantitativo disponibile, non soddisfacendo la domanda, e costringe il Paese a importare terawattora (TWh). Nel 2008 la richiesta di energia è stata di 339,5 miliardi di kWh ed è stata soddisfatta per l’88,2% dalla produzione nazionale e per l’11,8% da importazioni nette dall’estero. Il settore che assorbe la maggiore quantità di energia elettrica è l’industria (47,4%), seguita dai servizi (29,3%) e da quello domestico (21,4%) (fonte Terna).
Il nostro Paese, come altri Stati europei, è costretto a importare l’88,4% del proprio fabbisogno di gas naturale, in prevalenza da fonti extracomunitarie e in particolare da Russia e Algeria. L’Italia, dunque, come altre nazioni europee, ha la necessità di ridurre i consumi e di modificare la composizione delle fonti energetiche, diversificandone l’origine e investendo nella produzione di energia rinnovabile. Queste considerazioni, unite alla ricerca di soluzioni efficaci per contrastare i cambiamenti climatici in corso, hanno spinto l’Unione europea ad approvare un pacchetto di proposte legislative che hanno fissato degli obiettivi, schematizzati con la sigla “20-20-20”, che prevedono, entro il 2020, la riduzione del 20% delle emissioni di anidride carbonica e il raggiungimento di una quota di consumi energetici derivati da fonti rinnovabili pari al 20%.
Al 31 dicembre 2008, la rete elettrica nazionale è estesa 21.986 Km, con una superficie di chilometri quadrati pari a 301.338 e una densità m/Km2 pari a 73. Quasi il 50% della rete si estende nelle regioni settentrionali con 11.200 Km, a fronte dei 3.719 Km del Centro e i 7.067 del Sud e delle Isole. La sperequazione di questa infrastruttura è ancora più evidente se si considera la densità della rete, ovvero la lunghezza delle linee elettriche per chilometro quadrato espressa in m/Km2, pari a 94 a Nord, 64 al Centro e 57 al Sud e nelle Isole. Queste sperequazioni strutturali provocano una differenza di prezzo dell’energia tra le differenti aree geografiche del Paese. Tra giugno 2007 e luglio 2008, ad esempio, il prezzo pagato per l’energia elettrica è stato maggiore nelle zone caratterizzate da limitazioni del trasporto energetico, in particolare in Calabria, Sicilia e Sardegna, dove il prezzo è stato pari, rispettivamente, a 81 euro/MWh, 85 e 96,3 a fronte di un prezzo unico nazionale pari a 78,7 euro/MWh (fonte Ance).
I GASDOTTI. Al 2007 l’estensione totale dei gasdotti in Italia è di 32.930 Km, su cui operano sette società che si occupano del trasporto del gas naturale. Di queste società, solo due hanno in gestione chilometri di rete nazionale, le restanti cinque hanno quote (minoritarie) della rete regionale.
La quasi totalità della rete italiana di trasporto gas, dunque, è gestita dalla società Snam Rete Gas, di cui l’Eni detiene il 50,04% del pacchetto azionario. La Snam Rete Gas, inoltre, possiede l’unico impianto operativo sul territorio nazionale per la ricezione di gas naturale liquefatto (GNL). I 31.474 Km di rete proprietà della Snam Rete Gas sono articolati in rete nazionale (8.779 Km) e regionale (22.695 Km). Per l’attività di trasporto, dispacciamento e rigassificazione del gas naturale, la Snam Rete Gas si avvale di un sistema integrato di infrastrutture composto dalla rete di gasdotti, dalle centrali di compressione, dai terminali marittimi, dal terminale di rigassificazione del GNL di Panigaglia e dal sistema di dispacciamento e controllo del gas.
LA RETE IDROPOTABILE E FOGNARIA. Il Servizio Idrico Integrato – SII, costituito dall’insieme dei servizi pubblici di prelievo, adduzione e distribuzione di acqua ad usi civili, di fognatura e di depurazione delle acque reflue, è organizzato sulla base degli Ambiti Territoriali Ottimali (Ato), definiti dalle Regioni in attuazione della legge 36/1994. L’Ambito territoriale ottimale è una delimitazione del territorio nazionale costituita allo scopo di organizzare la gestione unitaria dei servizi idrici di competenza delle Regioni. Al 31 dicembre 2007 gli Ato individuati sono 92 e in 91 di essi si è insediata l’Autorità d’ambito, il soggetto istituzionale cui spetta l’adempimento di tutte le attività precedenti e successive all’affidamento del SII. Attualmente ci sono 112 enti affidatari che hanno la responsabilità complessiva di un impianto idrico (acquedotto, rete di distribuzione dell’acqua potabile, rete fognaria, impianto di depurazione delle acque reflue). Al 31 dicembre 2007, la gestione non comunale delle risorse idriche interessa l’85,7% della popolazione servita dalla rete di distribuzione di acqua potabile (che già nel 1999 raggiungeva complessivamente il 99,7% della popolazione), e il 76,4% di quella servita da rete fognaria (che nel 2005 copriva il 94% della popolazione). L’Acea SpA è uno dei maggiori operatori nazionali, con un bacino di utenza di oltre 8 milioni di abitanti, pari a circa il 14% dell’intero mercato nazionale.
IMPATTO ECONOMICO E OCCUPAZIONALE DEL SISTEMA INFRASTRUTTURALE. Il dibattito tra economisti circa gli effetti del “New Deal” del Presidente statunitense F.D.Roosevelt è stato recentemente riaperto per fare tesoro delle esperienze accumulate e cercare di individuare strumenti con cui contrastare la crisi finanziaria globale. L’American Society of Civil Engineers (ASCE) nel marzo 2009 ha stimato che lo stato attuale di parte delle infrastrutture civili statunitensi (argini, dighe, parchi pubblici, scuole, ecc.) debba considerarsi insoddisfacente ed ha stimato, inoltre, che nei prossimi cinque anni dovranno essere investiti 2.200 miliardi di dollari (700 miliardi in più rispetto alla stima 2005), solo metà dei quali sono già stati impegnati, per riportarne lo stato ad un livello soddisfacente.
Parte di questa sopravvenuta necessità di investire nelle infrastrutture può essere spiegata dalla miopia di governi e mercati che sono stati eccessivamente focalizzati sulla necessità di rimanere competitivi nel mercato globale, adottando investimenti e policy di breve periodo che fossero in grado di riflettersi tempestivamente in incrementi degli indici delle Borse internazionali. Miopia economica, incuria e mancanza di una “cultura della prevenzione”, forse più che i cataclismi naturali, sembrano essere la causa principale di deficit infrastrutturali che possono provocare perdita di vite umane, perdita di opportunità economiche e di capitale, elevati costi di manutenzione straordinaria.
LA SICUREZZA SUL POSTO DI LAVORO: IMPATTO ECONOMICO DEGLI INCIDENTI. Nel 2008, sono stati registrati 874.940 infortuni sul lavoro (37 ogni 1.000 occupati), a fronte dei quali i costi economici e sociali, considerando un costo per singolo infortunio di circa 50.000 euro, hanno superato i 43,8 miliardi di euro, pari al 2,79% del Pil italiano dello stesso anno.
Data l’ipotesi di equivalenza del costo medio di un infortunio sul lavoro a livello territoriale (area geografica e regione), il primato per numero di infortuni verificatisi nel corso del 2008 e per costi economici e sociali ad essi attribuibili, appartiene al Nord-Est (282.803 infortuni pari al 32,3% del totale nazionale, costi per 12,5 miliardi di euro), seguito dal Nord-Ovest (250.166 infortuni pari al 28,6% del totale nazionale, costi per 12,5 miliardi di euro), dal Centro (174.545 infortuni pari al 19,9% del totale nazionale, costi per 8,7 miliardi di euro), dal Sud (113.870 infortuni pari al 13% del totale nazionale, costi per 5,7 miliardi di euro) e dalle Isole (53.556 infortuni pari al 6,1% del totale nazionale, costi per 2,6 miliardi di euro).
L’incidenza di tali costi sul Pil di ciascuna area geografica, è, inoltre, notevolmente superiore al dato medio nazionale nel Nord-Est (3,98%), mentre nel Centro, Nord-Ovest, Sud e Isole è inferiore al dato medio nazionale e pari, rispettivamente, al 2,57%, 2,50%, 2,28% e 2,20%.
La disomogeneità dei dati concernenti il numero di infortuni, i costi economici e sociali e l’incidenza di questi ultimi sul Pil, è un elemento che si riscontra in maniera ancora più evidente nel confronto delle diverse realtà regionali:
- in Lombardia, Emilia Romagna, Veneto, Piemonte e Toscana, il numero di infortuni registrati nel corso del 2008 è stato superiore a 60.000 (con valori compresi tra 149.506 casi in Lombardia e 69.118 casi in Toscana) e il costo economico e sociale, per ciascuna regione, superiore a 3 miliardi di euro (con valori compresi tra 7,5 miliardi di euro in Lombardia e 3,4 miliardi di euro in Toscana). Cumulativamente, in queste prime cinque regioni si sono verificati 516.088 infortuni, il cui costo economico e sociale è pari a poco meno di 26 miliardi di euro (58,9% del totale nazionale);
- nelle restanti 15 regioni, il numero di infortuni sul lavoro è stato inferiore a 60.000 (con valori compresi tra 57.924 casi nel Lazio e 2.484 casi nella Valle d’Aosta) e il costo economico e sociale, inferiore a 3 miliardi di euro per ciascuna Regione (con valori compresi tra 2,9 miliardi di euro nel Lazio e 124 milioni di euro nella Valle d’Aosta), è stato cumulativamente pari a circa 18 miliardi di euro (41,1% del totale nazionale);
- l’incidenza dei costi economici e sociali degli infortuni sul lavoro sul Pil, è anch’esso molto variabile, con una omogenea distribuzione delle regioni tra valori superiori al dato medio nazionale (il valore più alto si registra in Emilia Romagna, dove l’incidenza sul Pil è del 4,4%), e valori inferiori ad esso (compresi tra il 2,78% della Basilicata e l’1,47% della Campania).
Secondo i calcoli dell’Eurispes, la riduzione del numero di infortuni sul lavoro genererebbe un ridimensionamento dei costi economici e sociali a essi attribuibili, con un risparmio economico compreso tra 438 milioni di euro (nell’ipotesi di diminuzione dell’1% del numero di infortuni), quasi 2,2 miliardi di euro se gli infortuni diminuissero del 5% e 4,3 miliardi di euro (diminuzione del 10%).
LA SICUREZZA NELLE INFRASTRUTTURE: L’IMPATTO ECONOMICO DEGLI INCIDENTI STRADALI. Il numero di incidenti che si sono verificati sulla rete stradale italiana nel 2008 è stato pari a 218.963 (+0,04% rispetto al 2007) e ha causato il ferimento e la morte, rispettivamente, di 310.739 persone (-4,6% rispetto al 2007) e 4.731 persone (-7,8% rispetto al 2007).
Il maggior numero di incidenti stradali si è verificato nel Nord-Ovest (64.708 casi, 29,6% del totale), seguito dal Centro (56.769 casi, 25,9% del totale), dal Nord-Est (46.312 casi, 21,2% del totale), dal Sud e dalle Isole (rispettivamente 32.419 e 18.755 casi, con un’incidenza del 14,8% e dell’8,6% sul totale nazionale), mentre a livello regionale il primato spetta alla Lombardia, al Lazio e all’Emilia Romagna (rispettivamente 41.827, 27.735 e 21.744 incidenti, che cumulativamente corrispondono al 50% del totale nazionale).
Il costo medio di un incidente stradale è pari a 131.600 euro (Istat), che, considerato il numero di incidenti stradali del 2008, corrisponde ad costo complessivo di 28,8 miliardi di euro.
Ipotizzando l’equivalenza del costo medio di un incidente stradale a livello territoriale (area geografica e regione), il costo complessivo può essere ripartito in:
- 8,5 miliardi di euro (29,6% del totale nazionale) per incidenti stradali nel Nord-Ovest, con Lombardia e Valle d’Aosta ai due estremi della graduatoria delle regioni per valori decrescenti del costo economico e sociale degli incidenti (rispettivamente 5,5 miliardi di euro e 39,6 milioni di euro) e Piemonte e Liguria nella parte medio-alta della stessa graduatoria (rispettivamente 1,7 e 1,2 miliardi di euro);
- 7,4 miliardi di euro (25,9% del totale nazionale) per incidenti stradali nel Centro Italia, con il primato del Lazio (3,6 miliardi di euro) e le altre regioni con un costo economico e sociale degli incidenti inferiore a 3 miliardi di euro e compreso tra 2,4 miliardi di euro (Toscana) e 435 milioni di euro (Umbria);
- 6 miliardi di euro (21,2% del totale nazionale) per incidenti stradali nel Nord-Est, dove le regioni a più alto costo economico e sociale sono l’Emilia Romagna e il Veneto (rispettivamente 2,8 e 2,2 miliardi di euro), mentre in Friuli Venezia Giulia e in Trentino Alto Adige i costi economici e sociali sono, rispettivamente, di 627 e 435 milioni di euro;
- 4,2 miliardi di euro per incidenti stradali nel Sud (14,8% del totale nazionale, con costi economici e sociali a livello regionale compresi tra 1,5 miliardi di euro in Puglia e 75,9 milioni di euro in Molise) e 2,4 miliardi di euro per incidenti stradali nelle Isole (8,1% del totale nazionale, con un costo economico e sociale in Sicilia notevolmente più elevato rispetto alla Sardegna).
L’incidenza del costo economico e sociale degli incidenti stradali sul Pil, che a livello nazionale è pari all’1,83%, è molto variabile in funzione del diverso numero di incidenti, sia a livello di area geografica (con valori compresi tra il 2,19% del Centro e l’1,7% del Sud e del Nord-Ovest) sia, soprattutto, a livello regionale (con valori compresi tra il 2,8% della Liguria e lo 0,9% della Valle d’Aosta).
Nonostante la costante diminuzione, negli ultimi anni, del numero di incidenti stradali e relativi morti e feriti, i costi economici e sociali che ne derivano sono ancora elevati: 28,8 miliardi di euro equivalgono ad un costo pro-capite per la collettività di circa 480 euro l’anno.
Il risparmio economico che deriverebbe dalla messa in sicurezza della rete stradale e dal minor numero di incidenti, morti e feriti, potrebbe essere compreso, secondo l’Eurispes, tra 288 milioni di euro (nell’ipotesi di diminuzione dell’1% del numero di incidenti stradali), 1,4 miliardi di euro (riduzione del 5%) e 2,8 miliardi di euro (diminuzione del 10%).
In conclusione, il lavoro e la circolazione stradale sono i due ambiti a più elevato impatto economico e sociale dell’insicurezza, stimabile per il solo 2008 a oltre 72,6 miliardi di euro, pari al 4,6% del Pil nazionale.
LA SICUREZZA NELLE INFRASTRUTTURE: IMPATTO ECONOMICO DELLE INTERRUZIONI NELLA FORNITURA DI ENERGIA ELETTRICA. Il problema della sicurezza delle infrastrutture assume dimensioni considerevoli anche in altri settori strategici per il Paese, primi fra tutti il settore energetico e quello informatico. Riguardo al settore energetico, e in particolare al settore dell’energia elettrica, una stima dei costi economici dell’insicurezza può essere effettuata considerando il numero, la durata e la frequenza delle interruzioni di corrente che si verificano annualmente sulla rete elettrica e causate, prevalentemente, da guasti sulla linea di alimentazione dell’utente o sulle linee ad esse connesse, guasti su reti interne di clienti e correnti d’inserzione di trasformatori e condensatori. Ci si riferisce, in particolare, alle interruzioni di corrente in bassa tensione, di durata superiore ai 3 minuti e senza preavviso, che, in quanto improvvisi e di lunga durata, arrecano maggiore danno economico all’utenza finale rispetto a interruzioni brevi (di durata inferiore ai 3 minuti) o interruzioni lunghe e brevi con preavviso.
Dato il numero medio di interruzioni subite da ciascun cliente in bassa tensione nel corso del 2007 (2,16) e il numero di clienti finali allacciati alla rete di distribuzione che hanno subìto tali interruzioni (35,8 milioni circa), è possibile stimare il numero complessivo di interruzioni di corrente senza preavviso e lunghe, in oltre 77 milioni (di cui il 33,1% al Sud, il 23,2% nelle Isole, il 17,1% al Centro, il 15,3% nel Nord-Ovest e l’11,3% nel Nord-Est), con un numero massimo di interruzioni di corrente in Sicilia, Campania, Lazio e Puglia (rispettivamente 14,6, 12,1, 7,4 e 6,5 milioni di interruzioni) e un numero di interruzioni inferiore ad un milione in Umbria, Friuli Venezia Giulia, Basilicata, Molise e Valle d’Aosta.
Ipotizzando un costo economico medio per minuto d’interruzione di 50 centesimi, è possibile stimare il costo complessivo delle interruzioni lunghe senza preavviso verificatesi nel corso del 2007 in circa 1 miliardo di euro (0,14% del Pil nazionale dello stesso anno). Il dato che si riferisce al costo delle interruzioni lunghe di corrente senza preavviso è estremamente disomogeneo sul piano territoriale, sia in termini assoluti (costo compreso tra 1,5 milioni di euro della Valle d’Aosta e 191 milioni di euro della Sicilia), sia in termini di incidenza sul Pil (compresa tra lo 0,04% dell’Emilia Romagna e lo 0,45% della Sicilia).
Così come per la sicurezza nei luoghi di lavoro e nella circolazione stradale, anche nel settore energetico la realizzazione di interventi finalizzati al miglioramento degli standard di sicurezza della rete di distribuzione elettrica consentirebbe di ridurre il rischio di interruzioni di corrente lunghe e senza preavviso, con un risparmio economico stimabile tra i 10,3 milioni di euro (ipotesi di riduzione delle interruzioni elettriche dell’1%) e 103,9 milioni di euro (ipotesi di riduzione del 10%).
LA SICUREZZA NEL TRASPORTO FERROVIARIO. Gli interventi normativi in materia di sicurezza del trasporto ferroviario in ambito europeo (armonizzazione certificati di sicurezza per le imprese ferroviarie, introduzione di metodi comuni di sicurezza, specifiche tecniche di interoperabilità), hanno contribuito, per lo meno in parte, al ridimensionamento del fenomeno dell’incidentalità per questa tipologia di trasporto di passeggeri e merci, sia relativamente al numero di incidenti, sia relativamente al numero di vittime:
- il numero incidenti ferroviari ha registrato una flessione media annua del 18,2%, passando da 6.629 casi nel 2004, a 2.956 casi nel 2008 (-14,2% rispetto al 2007, -55% rispetto al 2004). Tra le tipologie più frequenti, vanno segnalati gli incidenti che coinvolgono gli attraversamenti delle linee ferroviarie, i deragliamenti e le collisioni (rispettivamente 30,4%, 10,3%, 4,4% del totale 2008);
- il numero di vittime è diminuito, ad eccezione del 2007 (da 3.165 casi nel 2004, a 2.318 casi nel 2008), anche se l’incidenza dei morti sul totale delle vittime è cresciuta di circa il 6% (dal 47,1% del 2004, al 53,6% del 2008).
In Italia si è registrata una discontinuità nel numero di incidenti ferroviari verificatisi negli ultimi anni, con un primo periodo di incremento del numero di casi (da 144 nel 2004 a 166 nel 2006, +15,2%), cui ha fatto seguito una flessione del 19,9% tra il 2006 e il 2007 e del 9,8% tra il 2007 e il 2008. Così avviene in ambito europeo, si tratta in prevalenza di incidenti ferroviari che hanno coinvolto gli attraversamenti delle linee ferroviarie (14,2% del totale nel 2008), di deragliamenti e collisioni (rispettivamente 8,3% e 1,7% del totale nel 2008).
Un secondo elemento di differenziazione della realtà italiana rispetto al contesto europeo, riguarda la ripartizione delle vittime di incidenti ferroviari (il cui numero è passato da 231 a 107 tra il 2005 e il 2008, -53%), tra morti e feriti:
- tra il 2004 e il 2008, i morti in incidenti ferroviari sono stati 381, con un’incidenza sul totale delle vittime che è cresciuta dal 40,4% al 63,6%;
- nello stesso periodo, i feriti in incidenti ferroviari sono stati 391, con valori più alti registrati nel 2004 e 2005 (rispettivamente 87 e 131 casi) e un’incidenza sul totale delle vittime del 36,4% nel 2008.
In Italia è indispensabile accelerare il processo di ammodernamento del parco rotabile (l’età media dei treni in circolazione è di circa 20 anni, 10 in meno quello dei treni utilizzati per l’alta velocità), l’installazione e l’attivazione dei più moderni sistemi di controllo della marcia dei treni (ERTMS/ETCS, SCMT e SSC), la messa in sicurezza delle gallerie (l’Italia conta il 50% delle gallerie dell’intera Unione Europea). Necessita, viceversa, di una soluzione anzitutto a livello europeo, il problema del trasporto di merci pericolose sulla rete ferroviaria (52 incidenti nel solo 2008, 266 tra il 2004 e il 2008), con particolare riferimento all’effettiva applicazione della normativa prevista dall’Accordo europeo relativo al trasporto internazionale di merci pericolose per ferrovia (RID).
QUADRO STATISTICO: L’IMPATTO ECONOMICO DELLE ATTIVITÀ CONNESSE ALLE INFRASTRUTTURE. Nel comporre questo quadro statistico viene utilizzata la definizione di lavoro “macro-settore infrastruttura” per aggregare i valori relativi ad alcuni tipi di attività che si ritengono essere più riconducibili allo sviluppo delle infrastrutture in ciascuno dei paesi considerati. Le attività considerate come appartenenti al macro-gruppo infrastruttura sono le attività di trasporto merci e persone, di produzione e distribuzione dell’energia elettrica, di costruzione, di produzione di beni e servizi informatici e di comunicazione fonia/dati.
Il numero complessivo di imprese attive in Italia nel macro-settore infrastruttura è, secondo gli ultimi dati disponibili a livello europeo (anno 2006), di 311.167 unità (in flessione del 5,7% rispetto al 2000, quando il numero di imprese attive era di 330.144 unità), in grado di assicurare l’occupazione di 2,2 milioni di addetti (80.000 circa in più rispetto al 2000) e di generare una produzione il cui valore supera i 616 miliardi di euro (+64,2% rispetto al 2000).
Per quanto concerne la Germania, il numero di imprese nell’anno 2006 è stato pari a 181.395 unità (+9,3% rispetto al 2000), che hanno garantito l’occupazione di circa 3,4 milioni di addetti (+16,3%) e generato valore per circa 1.098 miliardi di euro (+83,5%).
In Spagna, il numero di imprese nell’anno 2006 è stato pari a 463.998 unità, invariato rispetto al 2000, mentre è aumentato considerevolmente (+22,5%) il numero di addetti che ha quasi raggiunto nel 2006 quota 2 milioni, che hanno generato un valore di circa 284 miliardi di euro. Il numero di imprese del macro-settore infrastruttura attive in Francia nell’anno 2006 è pari 193.621 unità ed è sostanzialmente invariato rispetto al valore registrano nel 2000, mentre è aumentato il numero dei dipendenti, pari a circa 2,8 milioni nel 2006 (+5% rispetto al 2000) ed il valore della produzione, 35% rispetto all’anno 2000 e circa 591 miliardi di euro nel 2006.
Nel Regno Unito, il numero di imprese nell’anno 2006 è stato pari a 132.657 unità, praticamente invariato rispetto all’anno 2000, come pure il numero degli addetti pari a circa 2,6 milioni nel 2006, ma è aumentato sensibilmente il valore della produzione, +26,8% rispetto all’anno 2000 e circa 764 miliardi di euro nel 2006.
Dunque in termini di valore della produzione, Francia ed Italia sono quasi equivalenti, come pure in termini di occupati, mentre la Germania è nettamente al di sopra di tutti i paesi considerati.
L’ulteriore ripartizione, per singolo settore economico, del dato cumulato relativo al contributo del macro-settore infrastruttura sul numero di imprese, valore della produzione e numero di occupati, rileva la diversa dinamica evolutiva registrata, negli ultimi anni, nei Paesi presi in considerazione.
In particolare, il settore dei trasporti, che comprende il trasporto terrestre, aereo, marittimo e le attività ausiliarie e di supporto, ha registrato, tra il 2000 e il 2006, un ridimensionamento del numero di imprese attive in Italia (da 161.862 a 151.409, -6,5%), mentre il valore della produzione e il numero di occupati è cresciuto, rispettivamente, da 101,3 a 139,2 miliardi di euro (+37,4%) e da 884.180 a 968.491 addetti (+9,5%), determinando un incremento sia del valore medio della produzione per impresa (da 626.000 a 919.000 euro), sia del numero medio di occupati (da 5,5 a 6,4). In tutti gli altri Paesi europei considerati, il numero di imprese attive nel settore dei trasporti è, viceversa, aumentato nel corso degli ultimi anni, con tassi di crescita compresi tra lo 0,4% del Regno Unito (da 65.250 a 65.535 imprese) e il 16,2% della Germania (da 73.786 a 85.740 imprese). Nonostante il minor incremento del numero di imprese, il Regno Unito ha consolidato il proprio primato rispetto agli altri Paesi relativamente al valore complessivo della produzione del settore dei trasporti (215 miliardi di euro nel 2006, +15,9% rispetto al 2000) e al valore della produzione medio per impresa (1,7 milioni di euro nel 2006), mentre in Italia il valore complessivo della produzione è superiore al dato della Spagna (73,2 miliardi di euro nel 2006) ma inferiore a quello della Germania, della Francia (rispettivamente 146,5 e 166,4 miliardi di euro nel 2006) e del Regno Unito.
Un elemento che accomuna il settore dei trasporti italiano a quello spagnolo, è il numero di occupati inferiore al milione di unità (rispettivamente 968.491 e 888.270 nel 2006) e le dimensioni medio-piccole delle imprese attive, con un numero medio di occupati per impresa pari, rispettivamente, a 6,4 e 4 addetti (contro 12,2 in Francia, 15,4 in Germania e 16,6 nel Regno Unito). Nel settore delle costruzioni, viceversa, l’Italia ha il primato per numero di imprese attive (594.675 imprese nel 2006, +16,4% rispetto al 2000), nonostante la forte dinamica di crescita registrata, nello stesso periodo, in Francia (da 319.775 a 410.782 imprese, +28,5%) e Spagna (da 281.629 a 427.269 imprese, +51,7%) abbia ridimensionato notevolmente tale leadership. Nonostante l’elevato numero di imprese attive, il valore della produzione del settore delle costruzioni in Italia è inferiore a quello degli altri Paesi europei presi in esame, non tanto in valore assoluto (250 miliardi di euro nel 2006 contro 199,2 miliardi di euro in Francia e 148,8 miliardi di euro in Germania), quanto in valore medio per impresa attiva (421.000 euro nel 2006 contro 485.000 euro in Francia, 710.000 euro in Germania, 726.000 euro in Spagna e 1,1 milioni di euro nel Regno Unito). Così come nel settore dei trasporti, anche nel settore delle costruzioni è, inoltre, evidente come le dimensioni delle imprese siano generalmente medio-piccole, con un numero medio di 3,1 occupati per ciascuna impresa attiva, inferiore rispetto alla Francia (4,1 occupati per ciascuna impresa attiva) e, soprattutto, al Regno Unito, alla Spagna e alla Germania (rispettivamente 6,1, 6,5 e 7,4 occupati per ciascuna impresa attiva).
Altri due settori economici la cui attività è strettamente correlata alla presenza sul territorio di un’adeguata ed efficiente rete di infrastrutture, sono il settore delle comunicazioni e dell’informatica e il settore della produzione e della distribuzione dell’energia.
Negli ultimi anni, il settore delle comunicazioni e dell’informatica in Italia ha mostrato importanti segnali di sviluppo, non solo relativamente al numero di imprese attive (746.084 nel 2006, +10,9% rispetto al 2000), ma anche relativamente al valore complessivo della produzione (389,6 miliardi di euro nel 2006, +62,3% rispetto al 2000) e al numero di occupati (2,8 milioni di addetti nel 2006, +19,1% rispetto al 2000). Anche gli altri Paesi europei, ad eccezione della Germania, hanno registrato un incremento del numero di imprese attive (con una crescita tra il 2000 e il 2006 compresa tra il 15,1% del Regno Unito e il 30,6% della Spagna), nonostante il quale l’Italia mantiene il proprio primato, in particolare rispetto al Regno Unito e alla Germania (dove nel 2006 risultano attive, rispettivamente, 294.755 e 288.275 imprese).
Una seconda differenza piuttosto significativa a livello europeo, riguarda il valore complessivo della produzione (compreso tra i 290,3 miliardi di euro della Germania e i 471,5 miliardi di euro del Regno Unito) e il valore medio della produzione per singola impresa attiva, relativamente al quale l’Italia ha fatto segnare nel 2006 un importo inferiore rispetto a Francia e Spagna (rispettivamente 522.000 e 590.000 euro) e, soprattutto, Germania e Regno Unito (rispettivamente 1 e 1,5 milioni di euro).
Oltre ad essere il Paese con il maggior numero di imprese attive nel settore delle comunicazioni e dell’informatica e con il minore valore medio della produzione per singola impresa attiva, l’Italia si conferma tra le realtà europee in cui le imprese di medie-piccole dimensioni sono più diffuse, con un numero medio di 3,8 occupati per impresa, contro un numero medio registrato negli altri Paesi compreso tra i 5,5 occupati per impresa in Francia e i 9,8 occupati per impresa in Germania.
Il settore della produzione e distribuzione di energia è, tra quelli considerati, il settore nel quale opera il minor numero di imprese in Italia (2.875 nel 2006, +30% rispetto al 2000), con un valore complessivo della produzione di poco superiore ai 112 miliardi di euro (valore medio della produzione per impresa attiva di 40,4 milioni di euro) e 114.856 occupati (valore medio di 41,3 occupati per impresa attiva).
Rapportando il numero di imprese, il valore della produzione e il numero di occupati nei trasporti, nelle costruzioni, nella comunicazione e informatica e nella produzione e distribuzione di energia, con il corrispettivo valore cumulato del macro-settore infrastrutture, è possibile individuare il contributo di ciascun settore economico nei diversi Paesi europei presi in considerazione:
- il contributo maggiore in termini di numero di imprese attive, è attribuibile al settore della comunicazione e dell’informatica, nel quale opera circa la metà delle imprese (con valori compresi tra il 49,8% della Germania e il 50% del Regno Unito), seguito dalle costruzioni (con valori compresi tra il 28,2% della Spagna e il 39,4% della Germania), dai trasporti (con valori compresi tra l’11,1% della Francia e il 21,7% della Spagna) e dalla produzione e distribuzione di energia (0,1% nel Regno Unito, 0,2% in Italia, Spagna e Francia, 0,5% in Germania);
- lo stesso settore delle comunicazioni e dell’informatica è il più importante in termini di valore della produzione, per quanto il contributo sul totale del macro-settore infrastrutture è molto variabile (dal 34,2% della Germania al 47,2% della Spagna);
- il contributo degli altri settori economici è, invece, estremamente eterogeneo a livello di singolo Paese europeo: le costruzioni sono il secondo settore per contributo sul valore della produzione del macro-settore infrastrutture in Spagna, Italia, Francia e Regno Unito (rispettivamente 38,2%, 28,1%, 24,4% e 24,3%), mentre è il più basso in Germania (16,9%); il contributo del settore dei trasporti è superiore al 20% in Francia e Regno Unito (20,4% del valore della produzione del macro-settore infrastruttura), compreso tra il 10% e il 32% in Italia e Germania (rispettivamente 15,6% e 31,6% del valore della produzione del macro-settore infrastruttura) e inferiore al 10% in Spagna (9% del valore della produzione del macro-settore infrastruttura);
- poco meno della metà degli occupati nel macro-settore infrastrutture opera nelle comunicazioni e nell’informatica (con valori compresi tra il 47,7% della Germania e il 49,5% della Spagna), seguito dalle costruzioni (con valori compresi tra il 37,6% della Spagna e il 25,4% della Germania) e dai trasporti (con valori compresi tra il 22,3% della Germania e l’11,9% della Spagna).
Il settore delle infrastrutture rappresenta un elemento vitale dell’economia europea, essenziale perché in pratica ogni attività dipende, seppur in misura diversa, dal funzionamento regolare e continuo delle infrastrutture, sia nazionali che locali. Investimenti rivolti alla manutenzione delle infrastrutture, al loro aggiornamento alle esigenze contemporanee e alla loro protezione sono quindi strategici e redditizi per tutti i paesi della Comunità.
LE GRANDI OPERE. IL PIANO OPERE. Nel 2001, il varo della legge 443/2001, “legge obiettivo”, ha modificato la precedente normativa per quanto riguarda l’approvazione, il finanziamento, l’esecuzione e la vigilanza sui lavori pubblici. La legge 443/2001 opera sulla linea del “Piano generale dei trasporti e della logistica” e segue le indicazioni comunitarie per tutto ciò che riguarda le reti TEN-T (Grandi direttrici di sviluppo delle reti TEN-T – Trans European Network - Transport).
Al 2008, il costo complessivo di tutte le opere situate nel nostro Paese è di circa 104 miliardi di euro, dei quali circa 43, sono relativi a opere cosiddette già “cantierate”.
All’interno del nuovo quadro geo-economico europeo, l’Italia, con la sua peculiare collocazione geografica, assume ruoli e spazi sempre più strategici, testimonianza ne è l’assegnazione di oltre il 20% dei 6,8 miliardi di euro stanziati dal bilancio comunitario a favore del Brennero, della Torino-Lione e del Terzo Valico dei Giovi; è la quota maggiore assegnata, rispetto a quella di tutti gli altri Paesi membri.
Il Programma infrastrutturale risponde anche alla volontà delle Regioni, degli Enti Locali, sia per ciò che riguarda la scelta delle opere, sia per la procedura di approvazione della localizzazione e della valutazione dell’impatto ambientale (VIA) dei singoli progetti.
- Nord: è previsto l’avvio di cantieri di importanti assi autostradali, finanziati in gran parte da privati (Bre.Be.Mi, Pedemontana lombarda), in avanzata fase di realizzazione risulta il Mo.S.E.
- Centro: rafforzamento delle dorsali appenninica (Quadrilatero) e tirrenica (autostrada Rosignano-Civitavecchia).
- Sud: ammodernamento autostrada Salerno-Reggio Calabria e della S.S. Jonica, infrastrutturazione del sistema idrico. In Sicilia si è completata l’autostrada Messina-Palermo e risultano in fase di realizzazione la Siracusa-Gela, la Caltanissetta-Agrigento e la Palermo-Agrigento.
Tra queste opere, diverse risultano programmate da decenni, ma il loro avvio è sempre risultato troppo lento e farraginoso, contestualmente, nel corso degli anni, le dimensioni del Programma sono andate aumentando, sono state inserite nuove opere ed i costi sono stati aggiornati; il costo totale delle opere approvate dal Cipe nel 2009 è di circa 116,8 miliardi di euro; la copertura finanziaria risulta pari a 66,9 miliardi (57%), di cui 41,1 pubblici e 25,8 privati; il fabbisogno finanziario residuo ammonta a 49,9 miliardi di euro .
Nel 2010, secondo gli ultimi dati del Cipe il valore delle opere affidate dovrebbe risultare di 76,6 miliardi di euro, pari a circa il 65,5% del costo totale delle opere approvate dal Cipe stesso, mentre nel 2013 si prevede che la spesa giunga a superare il 50% delle opere approvate.
IL CONTESTO EUROPEO. In Italia, dal 1986 fino al 2001, la programmazione nazionale si è concretizzata fondamentalmente attraverso il Piano generale dei trasporti prima e dal Piano dei trasporti e della logistica, poi. Successivamente, il discorso riguardante le infrastrutture strategiche ha fatto proprie le teorie provenienti dal Master Plan del Gruppo Christophersen (1993) e il Master Plan del Gruppo di Alto Livello di Van Miert (2004), che hanno individuato Corridoi e progetti prioritari per l’economia europea e quindi, anche per l’Italia stessa.
L’Unione europea (post approvazione del proprio bilancio comunitario), ha assegnato all’Italia circa 25,6 miliardi di euro a valere sui fondi strutturali 2007-2013 e oltre il 20% dei 6,8 miliardi di euro destinati alle reti TEN (principalmente valichi alpini Torino-Lione, Brennero, Trieste-Divaccia).
L’IMPORTANZA DEL PROGRAMMA INFRASTRUTTURALE E LE RELATIVE DIMENSIONI. Il Programma delle opere infrastrutturali, approvato dal Cipe con la delibera 121/2001, risulta articolato in Corridoi, diramandosi poi in 14 famiglie di infrastrutture, le quali individuano relativi sottosistemi dei settori: trasportistico di tipo reticolare, di tipo puntuale, schemi idrici, comparto energetico, comparto delle telecomunicazioni.
Nel corso degli anni il Programma si è modificato da piani specifici di settore e da politiche di intervento maggiormente rispondenti alla programmazione territoriale, come la costituzione di un Piano straordinario di messa in sicurezza degli edifici scolastici (art. 80, comma 21, della legge 289/2002), con particolare attenzione alle zone considerate a rischio sismico; individuazione e realizzazione di un Programma degli edifici istituzionali, legge Finanziaria 2004 che ha stanziato a valere sulle risorse del Fas 1.130 milioni di euro, poi integrati con ulteriori 892 milioni per le opere strategiche situate nel Mezzogiorno. Altri 200 milioni di euro di risorse a valere sulla legge 166/2002 sono stati destinati alla manovra di accelerazione.
Tra il 2001 ed il 2006 sono stati avviati inoltre, i lavori in alcuni Sistemi urbani, come le metropolitane di Roma e di Napoli, i lavori in corso sull’Autostrada Salerno-Reggio Calabria, la conclusione dei lavori per l’autostrada Messina-Palermo, l’inizio delle trattative con l’Europa per costituire Società di corridoio per la realizzazione dei valichi del Brennero e del Frejus, l’accelerazione degli investimenti nel settore idrico; in tal modo si è andata ottimizzando la progettazione di tutta la catena logistica e della supply chain (il sistema di trasporto e della fornitura più in generale).
Alla prima approvazione da parte del Cipe, nel 2001, il Programma presentava un costo di 125,9 miliardi di euro, a fronte di una disponibilità pari a 11,9 miliardi di euro. La dimensione finanziaria del Programma nel corso del tempo, è variata profondamente.
Nel Programma 2001, tra le 127 opere strategiche inserite, l’Allegato infrastrutture al Dpef 2003-2006, segnalava 21 “opere chiave”, con la delibera del Cipe 3/2005, che recepisce l’evoluzione del Programma contenuta nel Dpef 2005-2008, la dimensione finanziaria del Programma arriva a 131,4 miliardi di euro; questo incremento è spiegato dall’inserimento di 10 nuovi interventi.
Il Dpef 2006-2009 registra l’aumento più rilevante, il costo del Programma arriva a 173,4 miliardi di euro; perché al suo interno vengono inseriti da parte delle Camere delle opere comprese nel Piano di Sviluppo della rete elettrica di trasmissione nazionale e dell’aumento dei prezzi delle materie prime del settore delle costruzioni.
La delibera Cipe 45/2007, nell’approvare il Dpef 2008-2012 aggiorna sia i dati di costo (97,5 miliardi di euro), copertura (53,5 miliardi di euro) e fabbisogno (44 miliardi di euro) delle opere già deliberate dal Cipe (allegato A alla delibera), sia quelli delle opere indicate come prioritarie ancora da sottoporre al Comitato (allegato B). Tra queste ultime opere vi sono l’autostrada A4 Torino-Milano, alcuni megalotti della S.S. 106 Jonica e la viabilità d’accesso ai porti di Savona e La Spezia, la E45-E55 Romea, la Grosseto-Fano e l’Alta Velocità Alta Capacità (AV/AC) Fortezza-Verona e Ronchi-Trieste.
Con la delibera Cipe 69/2008 di approvazione del Dpef 2009-2013, il costo totale del Programma viene fissato in 174,2 miliardi di euro, confermando la delibera 130/2006, con la medesima delibera il Cipe ha chiesto al Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, di concetto con gli uffici del Comitato (Dipe) e con le altre Amministrazioni interessate, di quantificare i costi e le coperture delle opere già approvate dal Comitato; il costo totale delle opere approvate dal Cipe è pari a circa 116,8 miliardi di euro, considerando il nuovo collegamento Torino-Lione. La copertura finanziaria è pari a 66,9 miliardi (57% del costo) di cui 41,1 pubblici e 25,8 privati, mentre il fabbisogno finanziario residuo ammonta a 49,9 miliardi.
Rispetto all’anno 2006 si può parlare di un sostanziale incremento di costo (19,5 miliardi di euro) imputabile all’approvazione di nuove opere da parte del Cipe la cifra di 7,4 miliardi di euro (sempre al netto del nuovo collegamento Torino-Lione) è l’aumento dovuto alla variazione di costo nel passaggio tra le diverse fasi progettuali e realizzative delle opere.
Nella distribuzione settoriale delle opere già approvate, i settori strade/autostrade, ferrovie e metropolitane occupano circa l’87% del valore totale, il 44% è impegnato in investimenti che riguardano gli interventi “su ferro” (ferrovie e metropolitane).
Riguardo allo stanziamento delle risorse, il Mo.S.E. ha assorbito il 21,2% del totale, strade, autostrade e metropolitane rispettivamente il 47,7% e il 15,5%.
Dalla Rilevazione Piano Strategico Infrastrutture (“Rilevazione PIS”) si evince che le risorse disponibili per le opere che il Cipe ha già visionato, ammontano a 66,9 miliardi di euro (pari al 57,3% del costo totale opere approvate Cipe), circa 41,1 miliardi di euro derivano da risorse pubbliche, 25,8 miliardi di euro sono risorse private.
- Ad oggi le assegnazioni che il Cipe ha effettuato arrivano in totale a circa 14,1 miliardi di euro, di cui circa 94 milioni assegnati alle opere con visto ricusato dalla Corte dei Conti. Su tali assegnazioni del Cipe si sono attivati 8,8 miliardi di euro di mutui (pari al 63% circa delle assegnazioni Cipe), ai singoli soggetti aggiudicatori gli importi erogati sono pari a 2,7 miliardi euro (28% dell’importo complessivo assegnazioni Cipe).
Particolarmente preoccupante è il dato che riguarda la spesa per i contributi già attivati: in questo caso i ritardi accumulati per affidamento e cantierizzazione delle opere si vanno sommando ai tempi mediamente troppo lunghi tra l’assegnazione del Cipe e la successiva attivazione di ogni specifico contributo.
LO STATO DEI LAVORI. In sintesi, il costo totale delle opere già esaminate dal Cipe ammonta ad una cifra pari a 116,8 miliardi di euro, tale cifra è ripartita in due categorie; opere a valle della fase di approvazione progettuale (in gara, affidate, cantierate e ultimate), con un costo complessivo di 49,4 miliardi di euro, opere in fase di progettazione con un costo totale pari a circa 67,4 miliardi di euro.
IL “CANTIERE ITALIA” RALLENTA. Negli ultimi 25 anni in Italia, si sono costruite meno strade, ferrovie (e altre infrastrutture), che nel resto dei Paesi dell’Ue. Secondo la classifica del World Economic Forum, l’Italia si colloca al 54° posto in quanto a dotazione complessiva di infrastrutture; se si aggiungono anche elementi valutativi come qualità, età, stato di manutenzione, il nostro Paese va a collocarsi dietro a Spagna, Grecia, Irlanda.
Punto centrale del problema non è tanto la quantità di denaro che viene spesa, che risulta in linea con quella spesa dagli altri paesi europei: 169 miliardi di euro investiti dal nostro Paese tra il 2005 e il 2008 contro 179 miliardi della Francia, i 189 miliardi della Germania – soltanto la Spagna ha impiegato una maggiore quantità di denaro, 218 miliardi di euro –. Il punto cruciale, invece, sono gli sprechi, capaci, ad esempio, di far registrare per l’Alta velocità ferroviaria italiana 38 milioni di euro a Km (con punte di 96,4 milioni) contro i 10,2 della Francia e i 9,8 della Spagna (Fonte: World Economic Forum). E ancora, se si comparano Italia e Spagna sul fronte autostradale, il costo al Km è rispettivamente di 32 milioni di euro contro 14,6, precisando che nel periodo compreso tra il 2000 ed il 2005, in Spagna sono entrati in funzione più di 2.300 km, mentre in Italia soltanto 64. La principale voce di spesa sembra, infine, risiedere nelle onerose compensazioni necessarie per riuscire ad ottenere l’assenso delle comunità locali interessate dalle infrastrutture.
LA SICUREZZA NELLA REALIZZAZIONE DELLE GRANDI OPERE. Il discorso sulla sicurezza nei luoghi di lavoro preposti alla realizzazione delle grandi opere può contare su un importante contributo fornito dal “Coordinamento Tecnico delle Regioni e delle Province Autonome della Prevenzione nei Luoghi di Lavoro” della Commissione Salute e il Gruppo di lavoro “Sicurezza Appalti Pubblici” presso ITACA (Istituto per l’Innovazione e Trasparenza degli Appalti e la Compatibilità Ambientale) della Commissione Infrastrutture, Mobilità e Governo del Territorio, organi tecnici della Conferenza delle Regioni e delle Province Autonome, i quali hanno tracciato alcune linee guida aventi l’obiettivo di riuscire a supportare soggetti, sia pubblici che privati, al rispetto e all’osservanza delle norme poste alla tutela della salute e alla sicurezza di tutti i lavoratori che risultano impiegati nel settore delle costruzioni, ponendo particolare riferimento a tutti quei sistemi che coordinano e pianificano la sicurezza nelle grandi opere.
Si deve precisare comunque che, sebbene siano espressamente dedicate alla realizzazione delle grandi opere, tali linee guida non risultano troppo vincolanti per la realizzazione di opere più comuni, per le quali valgono i medesimi princìpi e, soprattutto, le medesime norme (D.Lgs. 494/1996, DPR 222/2003, etc.).
In un quadro così ampio, articolato e complesso, gli strumenti presenti nella vigente legislazione a tutela dei lavoratori necessitano di un adeguato sistema di governo, all’interno del quale i Coordinatori per la Sicurezza vanno a ricoprire un ruolo centrale. Un valida esperienza già sperimentata nella realizzazione di grandi opere in regioni come l’Emilia Romagna, la Toscana e il Piemonte, ha dimostrato tutte le potenzialità di un sistema di autogoverno attivato dall’insieme committenti-imprese esecutrici e dal ruolo dei Coordinatori.
D’altra parte, gli ultimi dati sull’andamento infortunistico ci segnalano come a tutt’oggi, nel settore delle costruzioni, sia ancora molto alto il rischio di infortunio, sono circa 90.000 gli infortuni riscontrati ogni anno, un quarto dei quali, purtroppo, mortali . Le azioni di prevenzione e repressione messe in campo, non sempre risultano efficaci anche perché capita a volte che queste ultime (non essendo concepite in una ottica integrata, strategica e sistemica), entrino in conflitto tra loro. Questo succede perché manca una visione globale ed anche perché la legislazione concorrente tra Stato e Regioni, sovente si sovrappone in ruoli e competenze spesso diverse, le quali a volte intralciano ed ostacolano la prevenzione ed il contrasto al fenomeno degli infortuni, generando altissimi costi umani, sociali ed economici.
IL DUVRI. La realizzazione del DUVRI (Documento Unico per la Valutazione Rischi da Interferenze) è un obbligo in materia di sicurezza del lavoro, introdotto dall'art. 26 del Testo Unico sulla sicurezza del lavoro, il D.Lgs. n. 81/2008 che ha codificato in un unico testo quanto disposto da varie normative e che riprende il disposto contenuto nell’art. 7 del D.Lgs. 626/94, sostituendolo.
Il DUVRI deve essere elaborato nel caso in cui una ditta esterna intervenga nell’unità produttiva per effettuare dei lavori di manutenzione o per impiantare cantieri temporanei, non soggetti all’obbligo di stesura del Piano di Sicurezza e Coordinamento, in conformità a quanto disposto dall'art. 26 del D.Lgs. 81/2008.
EDILIZIA PUBBLICA: LA SICUREZZA DEGLI EDIFICI SCOLASTICI. IL QUADRO NORMATIVO E FINANZIARIO. Il quadro normativo italiano in materia di edilizia e di sicurezza degli edifici scolastici è il risultato un intreccio di norme, regolamenti, prescrizioni e disposizioni varie che si sono sovrapposti nel corso degli anni. Il tema è molto complesso a causa della pluralità dei soggetti chiamati in causa, soprattutto sul fronte dei finanziamenti. La nuova legislazione in materia di sicurezza nel lavoro si sovrappone alla precedente normativa che faceva riferimento al decreto legislativo 626/94. Le disposizioni contenute nel Testo Unico - decreto legislativo 81/2008 costituiscono l’attuazione dell’art.1 della legge 3 agosto 2007 n.123 per il riassetto e la riforma delle norme vigenti in materia di salute e sicurezza dei lavoratori nei luoghi di lavoro. Tale decreto ricompone in un solo provvedimento le norme di igiene e sicurezza emanate negli ultimi dieci anni. Il D.Lgs. 81/2008 definisce al suo interno i compiti, le responsabilità e la formazione obbligatoria per i vari soggetti coinvolti e le procedure per la gestione dell’emergenza nella scuola. L’approccio della nuova normativa è fortemente centrato sulla valutazione di tutti i rischi, in particolare si prevede l’individuazione delle misure di prevenzione e di protezione adottate per garantire un costante miglioramento dei livelli di sicurezza, anche attraverso specifici percorsi formativi per gli studenti.
La legge 23/96 prevede una competenza concorrente di tutte le istituzioni in materia di edilizia scolastica, così distribuite: gli Enti locali per la costruzione, la manutenzione ordinaria e straordinaria; le Regioni per la programmazione triennale ed annuale; lo Stato per il finanziamento attraverso la Cassa Depositi e Prestiti, autorizzata a concedere mutui ventennali. La legge, inoltre, assegna al Ministero dell’Istruzione (ora MIUR) un ruolo fondamentale nella realizzazione dei piani di edilizia scolastica, tra cui il compito di creare l’Anagrafe sullo stato delle scuole italiane e le necessità conseguenti. Con la Legge finanziaria 289/2002, anche in conseguenza dei fatti avvenuti a San Giuliano nel novembre dello stesso anno, era stato previsto un Piano straordinario di messa in sicurezza degli edifici scolastici, con particolare riguardo a quelli situati nelle zone soggette a rischio sismico, nell’ambito del programma di infrastrutture strategiche previsto dalla legge 443/2001, con limiti di impegno quindicennali. In generale l’assegnazione delle risorse ha registrato, negli anni, notevoli ritardi che si sono riflessi negli interventi, specialmente quelli più complessi, per i quali in diversi casi i termini imposti per la presentazione della documentazione sono risultati eccessivamente ristretti.
Data l’esiguità delle risorse i Comuni sono intervenuti con fondi propri in un rapporto di 5 a 1 rispetto alle risorse messe a disposizione dallo Stato . Spesso, tra l’altro, le problematiche riscontrate in concreto sono risultate legate non tanto (o non soltanto) all’onerosità economica degli interventi ma anche alla loro fattibilità tecnica, rispetto alla quale non sussiste una precisa e sufficiente consapevolezza della reale dimensione del problema. Con decreto ministeriale del 29 aprile 2009 del Ministero dell’Economia e delle Finanze, in applicazione del decreto legge 137/2008 convertito in legge 169/2008, viene destinata una somma di 12 milioni e 539mila euro, risultata inutilizzata nel corso del 2006 e 2007, per il finanziamento di interventi per l’edilizia scolastica e la messa in sicurezza degli istituti scolastici ovvero di impianti e strutture sportive degli stessi. La messa in sicurezza delle scuole è stata riconosciuta, inoltre, come priorità nazionale dall’art.18 del decreto legge 185/2008 (cosiddetto “Decreto anticrisi”), convertito dalla legge 28 gennaio 2009 n.2, prevedendo espressamente l’assegnazione di risorse destinate al finanziamento degli interventi in materia di edilizia scolastica da una quota parte delle risorse nazionali del Fas. Dopo il violento sisma che ha colpito l’Abruzzo nell’aprile 2009 la destinazione delle risorse per l’edilizia scolastica è stata riconsiderata nell’ottica di orientare la maggior parte dei fondi alla ricostruzione dei luoghi colpiti dal terremoto. Non a caso, il decreto legge n.39 del 28 aprile 2009, (poi convertito in legge il 24 giugno 2009) che riguarda gli interventi urgenti da adottare in favore delle popolazioni colpite dagli eventi sismici in Abruzzo, con il quale vengono definite le azioni immediate per il superamento dell’emergenza, indica all’art. 4 gli interventi da adottare in materia di edilizia scolastica. Nel mese di giugno 2009 è stato, inoltre, comunicato il via libera da parte del Cipe di mettere a disposizione, oltre alla quota di 4 miliardi di euro destinata alla ricostruzione in Abruzzo, anche una somma di 226,4 mln di euro destinata all’edilizia scolastica nella regione. Il documento di riferimento, l’allegato infrastrutture del Dpef 2010/2014, è stato approvato dal Consiglio dei Ministri nel luglio del 2009.
L’ANAGRAFE NAZIONALE DELL’EDILIZIA SCOLASTICA. Nel 1996 l’allora Ministero dell’Istruzione ha avviato la realizzazione di un’Anagrafe nazionale dell’edilizia scolastica; un sistema informatico che avrebbe dovuto censire lo stato di salute dei circa 10mila istituti – statali e non – presenti sul territorio. A tutt’oggi l’anagrafe risulta non ancora ultimata. Con l’obiettivo di dare una svolta alla fase di raccolta dei dati, dopo 13 anni dalla sua istituzione si è raggiunta un’intesa istituzionale, nell’ambito della Conferenza Unificata del 28 gennaio 2009. In particolare, è stata prevista la costituzione, presso ciascuna Regione e Provincia Autonoma, di gruppi di lavoro composti da rappresentanze degli Uffici scolastici regionali, dei Provveditorati interregionali alle opere Pubbliche, dell’ANCI, dell’UPI e del Gruppo UNICEM. L’intesa prevede la compilazione di apposite schede tecniche relative ai sopralluoghi negli edifici scolastici dei vari territori le cui informazioni dovranno confluire nella banca dati dell’Anagrafe entro sei mesi dall’inizio dei lavori di rilevazione. Secondo quanto previsto, nel medesimo contesto, qualora nel corso dei sopralluoghi dovessero emergere situazioni di pericolo immediato, la squadra tecnica dovrà segnalare tempestivamente la necessità di attivare gli interventi necessari all’Ente locale direttamente interessato, nonché al Gruppo di lavoro e al Prefetto competenti.
IL SISTEMA SCOLASTICO NAZIONALE. Il sistema scolastico rappresenta senza dubbio l’istituzione più capillarmente diffusa sul territorio: gli edifici scolastici pubblici, ospitati in edifici generalmente di proprietà e/o affidati in gestione agli Enti locali, sono circa 42.000, con una popolazione, tra docenti, personale amministrativo e alunni, di 9 milioni di persone circa. Gli alunni effettivamente iscritti nell’anno scolastico 2008/2009 sono stati 7.768.071 (quasi 17mila in più dell’anno precedente), mentre i punti di erogazione del servizio scolastico sono 41.994 per 374.946 classi (2.042 in meno rispetto al periodo precedente).
IL FATTORE SICUREZZA: QUANDO ANDARE A SCUOLA È UN RISCHIO. Lo stato dell’edilizia è uno degli aspetti più problematici del sistema scolastico italiano. Il quadro che emerge dall’analisi sulla sicurezza delle infrastrutture scolastiche è piuttosto preoccupante. Le principali criticità riguardano la precarietà strutturale di molti edifici, l’urgente necessità di interventi di manutenzione straordinaria o di ristrutturazione ed anche il potenziale rischio sismico. Secondo i dati del Ministero dell’Istruzione solo una scuola su cinque ha subìto interventi di restauro negli ultimi 20 anni.
Quanto emerge dal sondaggio Eurispes svolto nell’ambito del Rapporto Italia 2009 conferma, anche a livello di percezione, la rilevanza data dai cittadini alle condizioni infrastrutturali degli edifici scolastici. Il campione (1.118 cittadini), al quale è stato chiesto in quale settore sia più urgente l’intervento del Governo, ha indicato proprio il settore dell’edilizia scolastica, subito dopo quello ospedaliero, come quello per il quale è più urgente un intervento infrastrutturale da parte dello Stato. Sono in modo particolare le regioni del Nord-Est (22,9%) e del Nord-Ovest (22%) ad avvertire come urgente un impiego di risorse per l’ammodernamento delle strutture scolastiche. I dati di Legambiente (“Ecosistema scuola 2010”) evidenziano che, su 7.200 edifici, oltre il 23% necessita di interventi urgenti e quasi la metà degli immobili è stata oggetto di manutenzione straordinaria negli ultimi 5 anni. Sono, inoltre, il 36% gli edifici privi di strutture per lo sport. Per avere un’idea sullo stato strutturale degli edifici scolastici, sono di sicuro interesse i dati relativi alle scuole superiori, la cui gestione compete alle Amministrazioni provinciali. Circa il 5% delle scuole è stato costruito prima del 1900 ed il 13,36 % tra il 1900 e il 1940. Complessivamente, gli istituti scolastici edificati tra il 1940 e il 1990 rappresentano il 75,13%, mentre le scuole di recente costruzione (tra il 1990 e il 2008) sono appena il 6,64%. Ancora più in particolare, oltre il 40% delle scuole sorge in zone a rischio sismico e una discreta percentuale (20,34%) è soggetta a rischi di tipo idrogeologico, vulcanico ed industriale. Sono ancora davvero troppe le scuole ubicate in prossimità di zone inquinate e/o a rischio: circa il 7% del totale delle scuole censite si trova a meno di 1 km da aree industriali con potenziali rischi di coinvolgimento in eventuali emissioni di sostanze inquinanti; l’8,56% è situata in prossimità di antenne emittenti radiotv mentre quasi il 5% si trova a meno di 200 metri da antenne cellulari.
LO STATO DI ATTUAZIONE DELLA NORMATIVA SULLA SICUREZZA NELLE SCUOLE. Sono relativamente poche le scuole con un certificato di agibilità statica, situazione che risulta preoccupante per un territorio a forte rischio sismico. Le scuole con il certificato di agibilità igienico-sanitaria censite nel 2009 sono il 72,29% mentre quelle con le porte antipanico e impianti elettrici a norma risultano oltre l’80%. Solo poco più della metà delle scuole possiede le scale di sicurezza. La graduatoria delle 10 città italiane con il miglior livello di qualità dell’edilizia scolastica vede in cima alla classifica Prato dove gli edifici scolastici, quasi tutti di recente costruzione, effettuano la raccolta differenziata e usano energie rinnovabili come pannelli fotovoltaici e impianti geotermici. In alcune scuole del comune toscano, inoltre, sono installati alle pareti pannelli coibentati in legno per non disperdere il calore e sistemi di recupero delle acque piovane per l’utilizzo dell’impianto antincendio. A seguire nella classifica Parma, Biella, Trento, Modena, Asti, Livorno, Terni, Pordenone e Frosinone.
L’EUROPA PER LA SCUOLA. PER COLMARE IL DIVARIO TRA NORD E SUD DEL PAESE . In Italia sono definite nella Programmazione 2007/2013 “Regioni dell’obiettivo Convergenza”, sono la Calabria, la Campania, la Puglia e la Sicilia (già Regioni Obiettivo 1). I Fondi strutturali assegnati a queste aree offrono strumenti e mezzi concreti per colmare i divari territoriali e per garantire che anche queste Regioni contribuiscano all’attuazione della strategia di Lisbona. Nell’ambito del Quadro Strategico Nazionale (Q.S.N.) sono stati, quindi, individuati alcuni “obiettivi di servizio” su cui concentrare attenzione e risorse e sono stati definiti degli specifici indicatori di prestazione. Al raggiungimento degli “obiettivi di servizio” concorre il Programma Operativo Nazionale “Ambienti per l’apprendimento” finanziato dal Fondo Europeo di Sviluppo Regionale (FESR) gestito dal Ministero dell’Istruzione dell’Università e della Ricerca. All’interno dello schema Priorità 1 del Q.S.N. – Miglioramento e valorizzazione delle risorse umane, nell’Asse II – Qualità degli ambienti scolastici è inserito l’obiettivo specifico “Migliorare la sostenibilità ambientale e l’innovatività delle strutture scolastiche per valorizzare l’offerta formativa”. Il 25 giugno 2009 è stato varato un piano di interventi in materia di ricerca e sviluppo da realizzare nel prossimo triennio in Campania, Calabria, Puglia e Sicilia. Le risorse finanziarie dedicate al rafforzamento strutturale per il potenziamento delle strutture e delle dotazioni scientifiche e tecnologiche consistono per il primo triennio in 75 milioni di euro per la Calabria, 20 milioni di euro per la Puglia, 85 milioni di euro per la Sicilia.
EDILIZIA PUBBLICA: STRUTTURE SANITARIE DA RISANARE. LA SICUREZZA NELLE STRUTTURE SANITARIE ITALIANE. Una recente indagine Ispesl ha rielaborato le informazioni contenute nel programma straordinario di ispezione dei Nas del 2007 al fine di ottenere alcuni dati di sintesi e di confronto relativi alle strutture sanitarie di tutte le regioni italiane. Le strutture ispezionate dai Nas sono state 853, ripartite piuttosto equamente tra Nord, Centro, Sud e Isole (rispettivamente 280, 260 e 313). Il numero di strutture presso le quali sono stati riscontrati illeciti ammonta a 417, localizzati per il 54,9% al Sud e nelle Isole, per il 32,6% al Centro e per il 12,5% al Nord. Quasi la metà delle strutture, quindi, non risulta in regola (48,9%). In particolare, la situazione sembra essere drammatica per il Sud e le Isole, dove risultano irregolari il 73,2% delle strutture ispezionate, ovvero quasi 3 su quattro. L’Italia centrale presenta, invece, una situazione quasi in linea con l’intera nazione (52,3%), mentre decisamente diversa è la situazione rintracciata a Nord, dove risulta non a norma solo il 18,6% delle strutture (meno di una struttura su cinque).
Il numero medio di violazioni rilevate, calcolato come numero totale di violazioni riscontrate in una regione diviso il numero di strutture irregolari della stessa vede Calabria (3,19), Lazio (2,02), Sicilia (2) e Campania (1,78) posizionarsi al di sopra della soglia definita dalla media nazionale (1,7). La tipologia di illeciti più diffusa riguarda le violazioni in materia di requisiti minimi strutturali, tecnologici, impiantistici ed organizzativi (178), le violazioni delle norme per la sicurezza anti-infortunistica (165) e le violazioni delle norme per l’igiene dei luoghi di lavoro (115).
Le classi di violazioni più frequenti sono state a loro volta suddivise in sotto-categorie, generando una ripartizione ancora più articolata degli illeciti. In particolare, i 178 casi di violazioni in materia di requisiti minimi strutturali, tecnologici, impiantistici ed organizzativi risultano così suddivisi: violazione in materia di requisiti minimi strutturali (104) violazioni in materia di requisiti minimi strutturali, tecnologici ed organizzativi (60), violazioni in materia di requisiti minimi organizzativi (5), violazioni in materia di requisiti minimi strutturali e tecnologici (3), violazioni in materia di requisiti minimi strutturali e impiantistici (2), violazioni in materia di requisiti minimi tecnologici (2), violazioni in materia di requisiti minimi impiantistici (1) e, infine, violazioni in materia di requisiti minimi strutturali, tecnologici e impiantistici (1). Dei 165 casi appartenenti alla macrocategoria delle violazioni di norme per la sicurezza anti-infortunistica, la maggior parte attiene a violazioni delle norme per la sicurezza anti-infortunistica negli ambienti di lavoro (72 casi). La terza tipologia di illecito compiuta più frequentemente nelle strutture sanitarie ispezionate (violazione delle norme per l’igiene dei luoghi di lavoro, 115 casi) ha riguardato prevalentemente la violazione di norme per l’igiene negli ambienti di lavoro (76 casi).
NORME IN MATERIA DI REQUISITI MINIMI PER L’ESERCIZIO DELL’ATTIVITÀ SANITARIA. Le norme in materia di requisiti minimi strutturali, tecnologici ed organizzativi per l’esercizio delle attività sanitarie da parte delle strutture pubbliche e private (requisiti più frequentemente disattesi nelle strutture sanitarie) sono contenute all’interno del decreto del Presidente della Repubblica, 14 gennaio 1997. Secondo tale decreto, oltre alle altre indicazioni, le Regioni classificano le strutture in relazione alla tipologia delle prestazioni contemplate dai livelli di assistenza in:
1) strutture che erogano prestazioni in regime di ricovero ospedaliero a ciclo continuativo e/o diurno per acuti (pronto soccorso ospedaliero, area di degenza, reparto operatorio, punto nascita-blocco parto, rianimazione e terapia intensiva, medicina nucleare, attività di radioterapia, Day Hospital, Day Surgery, gestione farmaci e materiale sanitario, servizio di sterilizzazione, servizio di disinfezione, servizio mortuario).
2) strutture che erogano prestazioni di assistenza specialistica in regime ambulatoriale (assistenza specialistica ambulatoriale, servizi di medicina di laboratorio, attività di diagnostica per immagini, presidi ambulatoriali di recupero e rieducazione funzionale, centri ambulatoriali di riabilitazione, centro di salute mentale, consultorio familiare, presidi per il trattamento dei tossicodipendenti: centro ambulatoriale).
3) strutture che erogano prestazioni in regime residenziale, a ciclo continuativo e/o diurno (presidi di riabilitazione funzionale dei soggetti portatori di disabilità fisiche, psichiche e sensoriali, presidi di tutela della salute mentale: centro diurno psichiatrico e Day Hospital psichiatrico, presidi di tutela della salute mentale: struttura residenziale psichiatrica, strutture di riabilitazione e strutture educativo-assistenziali per i tossicodipendenti, residenze sanitarie assistenziali).
CONCLUSIONI. Il realismo dei dati dovrebbe suscitare interrogativi e riflessioni nella attuale classe politica, se davvero si vuole difendere lo stato sociale e introdurre riforme condivisibili per un welfare equo e solidale, ma anche sostenibile per l’economia del Paese. Bisogna, quindi, impegnarsi per fare in modo che i luoghi di cura vengano costruiti secondo adeguate norme di sicurezza. Un appello, quest’ultimo, lanciato anche dall’Oms, in occasione della Giornata mondiale della sanità, celebrata il 7 aprile 2009. In particolare, l’Oms ha invitato tutti i Paesi a non trascurare l’obiettivo di costruire strutture sanitarie sicure, in grado di far fronte a emergenze come le catastrofi naturali e di accogliere, quindi, le persone proprio nei momenti di maggior bisogno. La messa a norma degli edifici deputati all’assistenza dei malati non comporta secondo l’Oms un costo eccessivo: la progettazione e la realizzazione di un ospedale sicuro (rispetto alle catastrofi naturali) incidono, infatti, per non oltre il 4% del valore totale dell’investimento. Proprio quel 4% permetterebbe di salvaguardare il restante 96% dell’investimento fatto per costruire una struttura sanitaria.
EDILIZIA PUBBLICA: NORME DI SICUREZZA PER LA COSTRUZIONE E L’ESERCIZIO DEGLI IMPIANTI SPORTIVI. LA VIOLENZA NEGLI STADI. Il tifo violento raramente raggiunge forme estreme, tuttavia è divenuto una componente quasi strutturale del mondo del calcio, tanto che, nell’immaginario collettivo, i sostenitori più accaniti, quelli riuniti in gruppi consolidati ed organizzati, gli ultras, difficilmente possono essere dissociati dalle immagini di scontri e di episodi violenti. È impossibile, comunque, negare che la storia del tifo violento è inevitabilmente connessa a quella del tifo, o per meglio dire del tifo organizzato, di cui, a volte, la violenza diviene parte integrante, e congiuntamente al quale muta forme, contenuti e motivazioni.
Dagli anni Ottanta – periodo di maggiore recrudescenza del fenomeno – in poi si sono susseguite una serie di leggi e di normative volte al contrasto della violenza negli stadi, come ad esempio: la legge n. 401/1989, integrata dalla n. 205/1993, di conversione del decreto-legge 23 aprile 1993, n. 122 (c.d. “antidiscriminazione”); il decreto legge 20 agosto 2001, n. 336, convertito dalla legge n. 377/2001.
CARENZE STRUTTURALI. Ancora, negli anni recenti, si verificano nuovi episodi di violenza, questa volta però ascrivibili, in larga parte, alle carenze strutturali degli impianti sportivi, agibili soltanto nel 43% dei casi.
Con la legge 24 aprile 2003 n.88, viene introdotto, per la prima volta nell’ordinamento giuridico, il concetto di “responsabilità dell’organizzatore dell’evento” in relazione agli oneri da assumere circa la messa in sicurezza degli impianti.
In seguito alle normative europee e internazionali ed alle esperienze maturate in altri Paesi come il Giappone e la Corea, vengono emanati per gli impianti con capienza superiore a 10.000 spettatori, i tre decreti ministeriali del 6 giugno 2005 (che modificano ed integrano il decreto ministeriale 18 marzo 1996, recante “Norme di sicurezza per la costruzione e l’esercizio degli impianti sportivi”) che riguardano: l’emissione dei biglietti nominativi; la realizzazione di impianti tecnologici di video-sorveglianza; i sistemi per l’accesso agli impianti sportivi e sicurezza strutturale. Il dettato normativo ridefinisce il concetto di impianto sportivo, individuando ad esempio all’esterno dello stadio le aree dove effettuare le operazioni di prefiltraggio e di filtraggio al fine di evitare l’introduzione di oggetti pericolosi.
GLI STADI A “NORMA”. Dalle rilevazioni effettuate dall’Osservatorio nazionale sulle manifestazioni sportive nel 2008, risulta che solo 6 su 31 degli stadi con capienza superiore a 10.000 posti rispettano le condizioni di sicurezza: Sant’Elia di Cagliari, il Luigi Ferraris di Genova, il Renzo Barbera di Palermo, l’Olimpico di Roma, l’Artemio Franchi di Siena e l’Olimpico di Torino.
Successivamente, con l’entrata in vigore del decreto legge 8 febbraio 2007 n.8, convertito in legge n.41 del 4 aprile 2007, il limite di capienza degli stadi tenuti a rispettare le norme dai cosiddetti “decreti Pisanu” fu abbassato a 7.500 spettatori.
Con l’avvio del campionato di calcio 2008/2009, l’Osservatorio ha istituito una Commissione composta da esperti di varie Amministrazioni istituzionali e sportive volta a verificare la sicurezza degli impianti con capienza superiore a 7.500 posti.
I risultati del monitoraggio effettuato dalla Commissione hanno messo in luce il persistere di notevoli ritardi strutturali all’interno dei nostri stadi su cui è urgente intervenire al fine di prevenire efficacemente i rischi connessi ad impianti potenzialmente a rischio di incidenti.
L’EDILIZIA ABITATIVA: UN QUADRO A TINTE FOSCHE. IL PATRIMONIO EDILIZIO. Nel territorio italiano persistono circa 11,2 milioni di edifici ad uso abitativo, realizzati prevalentemente adottando sistemi costruttivi tradizionali con muratura portante (6,9 milioni di edifici, 85,6% del totale) e per il residuo 13,5% adottando sistemi costruttivi basati sull’utilizzo del calcestruzzo armato (2,7 milioni di edifici, 8,4%) o altri materiali da costruzione (1,5 milioni di edifici, 6% del totale).
Si rileva la presenza di due diversi elementi di criticità, entrambi con conseguenze non trascurabili sulla sicurezza di edifici e persone. Il primo: il numero di edifici ad uso abitativo costruiti prima del 1971 è superiore a 7 milioni di unità (63,8% del totale), di cui: 2,1 milioni costruiti prima del 1919 (19,2% del totale); 1,3 milioni costruiti tra il 1919 e il 1945 (12,3% del totale); 1,6 milioni costruiti tra il 1946 e il 1961 (14,8% del totale); 1,9 milioni costruiti tra il 1962 e il 1971 (17,5% del totale). Considerando anche l’attività edilizia tra il 1972 e il 1974, il numero complessivo di edifici ad uso abitativo realizzati prima dell’approvazione della normativa antisismica nazionale del 1974 (legge 2 febbraio 1974, n. 64 recante provvedimenti per le costruzioni con particolari prescrizioni per le zone sismiche), particolarmente vulnerabili ai terremoti dato il loro deterioramento strutturale fisiologico, supera i 7,3 milioni di unità (65% del totale). Il secondo elemento di criticità è che nonostante lo stato di conservazione di circa 3 edifici ad uso abitativo su 4 sia ottimo (2,8 milioni di unità, 25,6% del totale) o buono (5,8 milioni di unità, 51,8% del totale), esiste una casistica piuttosto preoccupante relativamente al numero di edifici per i quali sarebbero necessari interventi di manutenzione straordinaria, strutturale e non, poiché in uno stato di conservazione mediocre (2,2 milioni di unità, 20,3% del totale) se non addirittura pessimo (poco meno di 258.000 unità, 2,3% del totale).
La maggior parte degli edifici attualmente presenti sul territorio nazionale e costruiti prima del 1919, adottando prevalentemente sistemi costruttivi tradizionali con muratura portante (2 milioni di unità, 94,2% del totale), è concentrata nel Nord-Ovest e nel Sud del Paese (rispettivamente 668.000 e 488.000 unità, 31,1% e 22,7% del totale) e per il residuo 46,2% nel Nord-Est, Centro e Isole. Il loro stato di conservazione (mediocre o pessimo nel 38,2% dei casi a livello nazionale), è mediamente migliore nel Centro, nel Nord-Est e nel Nord-Ovest (dove la percentuale di edifici in stato mediocre o pessimo è inferiore al dato nazionale e pari, rispettivamente, al 30,8%, del 34,4% e del 34,8%), rispetto al Sud e alle Isole (dove la stessa percentuale sale, rispettivamente, al 45,8% e al 54%), mentre gli edifici in ottimo stato sono solo l’8,9% del totale (con valori compresi tra il 7,7% nelle Isole e il 20,2% del Nord-Est).
Nel periodo compreso tra il 1919 e il 1945, il numero di edifici ad uso abitativo costruiti e tuttora presenti supera i 3,8 milioni di unità, realizzati con l’utilizzo seppur marginale di sistemi costruttivi basati sul calcestruzzo armato (6% degli edifici) e distribuiti prevalentemente nel Sud e nel Nord-Ovest del Paese (rispettivamente 370.700 e 311.000 unità circa, 26,8% e 22,5% del totale). Per questa epoca, l’incidenza degli edifici ad uso abitativo in stato pessimo, che a livello nazionale è del 4,7%, assume valori compresi tra il 2,7% nel Nord-Ovest e l’8,2% delle Isole; in quest’ultima area geografica quasi un edificio su due (45,5% del totale) ha uno stato di conservazione mediocre, mentre nelle altre aree geografiche tale percentuale è compresa tra il 27,4% del Centro e il 39% del Sud. Nel periodo 1946-1971, il numero di edifici ad uso abitativo costruiti e tuttora persistenti sul territorio nazionale supera i 3,6 milioni di unità, con un incremento sostenuto dell’utilizzo del calcestruzzo armato quale materiale da costruzione (23,4% del totale) e uno stato di conservazione mediocre o pessimo di poco meno di un edificio su quattro (23% del totale). Nel Sud si realizzano più edifici ad uso abitativo rispetto al resto d’Italia (878.635 unità contro le 778.058 del Nord-Ovest, le 765.927 del Nord-Est, le 605.090 del Centro), ma lo stato di conservazione degli stessi edifici è nettamente peggiore: il 2,2% degli edifici è in stato pessimo, una percentuale più bassa rispetto a quella registrata nelle Isole (2,7% del totale), ma superiore a quella registrata nelle altre aree geografiche (0,7%, 0,9%, 1,2% rispettivamente nel Nord-Ovest, Nord-Est e Centro); il 29,5% degli edifici è in stato mediocre, anche in questo caso trattandosi di una percentuale inferiore al solo dato delle Isole, dove lo stato di conservazione mediocre riguarda quasi un edificio su tre (32,7% del totale) .
Il problema dell’inadeguatezza della normativa urbanistica nazionale e della conseguente speculazione edilizia del Secondo Dopoguerra si palesano tragicamente alla fine degli anni Sessanta, con gli ingenti danni provocati dalla frana di Agrigento (1964) e delle alluvioni di Firenze e Venezia (1966), dando luogo negli anni successivi ad un crescente attivismo normativo a livello nazionale e locale. L’edilizia ad uso abitativo registra negli anni 1972-1981 un ridimensionamento dell’attività rispetto al boom edilizio degli anni Sessanta, con la costruzione di 1,9 milioni di edifici, l’ulteriore diffusione del calcestruzzo armato quale materiale da costruzione alternativo alla muratura portante (rispettivamente 39,8% e 41,5% del totale) e uno stato attuale di conservazione mediocre o pessimo per poco più di un edificio su dieci (11,9% del totale). La più alta percentuale di edifici risalenti a tale epoca di costruzione si trova nel Sud (533.448 edifici, 26,9% del totale) e nel Nord-Est (389.208 edifici, 19,6% del totale), mentre in termini di stato di conservazione, la percentuale di edifici ad uso abitativo in stato pessimo o mediocre è notevolmente più elevata nelle Isole e nel Sud (rispettivamente 19,5% e 15,7% del totale) rispetto al Nord-Ovest, Nord-Est e Centro (rispettivamente 6,5%, 6,3%, 9,7%).
Nel ventennio successivo (1982-2001), l’edilizia ad uso abitativo registra complessivamente un ulteriore rallentamento, con un numero attuale di edifici risalenti a tale epoca di costruzione di poco superiore a 2 milioni di unità (18,5% del totale) di cui 1,2 milioni di unità circa risalenti al periodo 1982-1991 e 800.00 unità circa al periodo 1992-2001. I sistemi costruttivi basati sull’utilizzo del calcestruzzo armato vengono impiegati in poco più di 1 milione di nuovi edifici (48,8% del totale), mentre i sistemi tradizionali con muratura portante, più diffusi nei decenni precedenti, e i sistemi basati sull’utilizzo di altri materiali, vengono impiegati, rispettivamente, in 647.562 edifici (31,1% del totale) e 418.824 edifici (20% del totale). Dato il numero ridotto di anni trascorsi dall’edificazione degli immobili residenziali, lo stato di conservazione degli edifici realizzati in questo periodo è prevalentemente ottimo (53,2% del totale, 42% degli edifici realizzati tra il 1982 e il 1991, 71,6% degli edifici realizzati tra il 1992 e il 2001) e buono (41% del totale, 50,7% degli edifici realizzati tra il 1982 e il 1991, 25,2% degli edifici realizzati tra il 1992 e il 2001), mentre gli edifici in stato pessimo e mediocre sono, rispettivamente, 6.089 (0,3% del totale) e 113.515 (5,5% del totale). Anche in quest’ultima epoca di costruzione, si registrano tuttavia delle differenze notevoli a livello territoriale, sia relativamente al numero di edifici realizzati (da 301.936 unità del Centro a 610.392 unità del Sud) sia relativamente alla tecnica utilizzata (incidenza del calcestruzzo armato compreso tra il 32,8% del Nord-Est e il 56,4% del Sud) e allo stato di conservazione degli edifici (percentuale delle unità in stato pessimo o mediocre compreso tra l’1,1% del Nord-Est e il 7,8% del Sud).
Complessivamente, l’intensità del problema del pessimo o mediocre stato di conservazione del patrimonio edilizio abitativo interessa 2,5 milioni di edifici (22,6% del totale), varia in funzione del tempo (l’incidenza sul totale degli edifici realizzati decresce al crescere dell’epoca di costruzione, dal 38,3% al 3,2%) e, in ciascuna epoca di costruzione, in funzione dell’aerea geografica di riferimento (l’incidenza sul totale degli edifici realizzati è compresa tra il 30,8% del patrimonio edilizio abitativo delle Isole e il 18,8% del patrimonio edilizio abitativo del Nord-Ovest).
LA QUESTIONE DELLA SICUREZZA. Il rischio sismico in Italia è tra i più alti a livello europeo, per quanto riguarda pericolosità, vulnerabilità ed esposizione, con una media di più di dieci terremoti l’anno di IV-V grado della scala Mercalli negli ultimi due secoli e mezzo, migliaia di morti (120.000 vittime nell’ultimo secolo) e considerevoli danni economici (in media 3,3 miliardi di euro l’anno dal Sessanta a oggi). La zona a maggiore rischio sismico (zona 1) comprende 725 Comuni (9,1% del totale); la zona soggetta a terremoti mediamente forti (zona 2) 2.238 Comuni (28%); le zone soggette a scuotimenti modesti e a minore rischio sismico (zone 3 e 4) 5.032 Comuni (62,9%).
Il rischio idrogeologico legato al verificarsi di frane e alluvioni interessa: 1.700 Comuni a rischio frane (dei quali il 29,1% nel Sud, il 24,4% nel Centro, il 24,1% nel Nord-Ovest, il 12% nelle Isole e il 10,5% nel Nord-Est); 1.285 Comuni a rischio alluvioni (dei quali il 61,7% nel Nord-Ovest, il 23,5% nel Nord-Est, il 7,2% nel Sud, il 4,7% nelle Isole e il 2,8% nel Centro); 2.596 Comuni a rischio frane e alluvioni (dei quali il 39,3% nel Nord-Ovest, il 29,5% nel Sud, il 20,5% nel Centro, l’8,9% nel Nord-Est e l’ 1,9% nelle Isole).
Un secondo aspetto relativo alla sicurezza dell’edilizia abitativa riguarda il fenomeno abusivismo edilizio. L’Agenzia del Territorio ha recentemente concluso le operazioni di telerilievo dell’intero territorio nazionale, individuando oltre due milioni di particelle catastali “fantasma”, ovvero sconosciute al Fisco (cui corrispondono circa 1,4 milioni di immobili), con un’evasione fiscale potenziale superiore a 1,2 miliardi di euro. Per 409.596 particelle catastali identificate (il 20% del totale) sono state già effettuate le attività di accatastamento (147.455 adempimenti spontanei, 262.091 accertamenti d’ufficio), con un’emersione e recupero di rendite catastali per circa 192 milioni di euro (di cui il 75% inerente ad accertamenti d’ufficio). Nell’ultimo ventennio (1987-2007), sono stati costruiti in Italia oltre 830.000 edifici abusivi, con un’incidenza sul totale delle costruzioni pari al 15,5% (più di un edificio su dieci è abusivo) e notevoli scostamenti sia in termini assoluti (da 28.000 nuovi abusi del 2007 a 83.000 nuovi abusi nel 1994), sia in termini di incidenza sul totale (dall’8,2% del 2007 al 29,5% del 1994).
INVESTIMENTI NELLE RISTRUTTURAZIONI E SISTEMA DELLE AGEVOLAZIONI FISCALI. In un contesto caratterizzato da una crescita degli investimenti in abitazioni del 56,4% tra il 2000 e il 2007 (da 51,9 a 82,9 miliardi di euro, pari rispettivamente al 50,6% e al 54,3% del totale degli investimenti in costruzioni), gli investimenti per interventi di manutenzione straordinaria nell’edilizia abitativa, che nel 2000 erano di poco superiori ai 27,2 miliardi di euro, hanno registrato un incremento medio annuo del 6,7%, superando nel 2007 i 43,9 miliardi di euro.
A fronte di tale crescita, il settore della manutenzione straordinaria di immobili residenziali ha mantenuto il proprio primato rispetto alla costruzione di nuove unità abitative (con un’incidenza sugli investimenti nel settore dell’edilizia abitativa del 52,3% nel 2000 e del 51,8% nel 2007), nonostante gli investimenti in nuove abitazioni siano anch’essi aumentati considerevolmente tra il 2000 e il 2007 (da 24,7 a 39,9 miliardi di euro, +61,3%).
A partire dal 2008, l’intero comparto delle costruzioni ha subìto una brusca inversione di tendenza rispetto al trend positivo registrato negli anni precedenti, con una flessione significativa degli investimenti nel 2009 che, secondo le previsioni dell’Ance, è destinata a proseguire anche nel 2010: il valore corrente degli investimenti, che nel 2008 era cresciuto dell’1,2% rispetto al 2007 (154 miliardi di euro), è sceso a 143 miliardi di euro nel 2009 (-6,7% rispetto al 2008) e, al netto degli effetti positivi del “Piano casa”, dovrebbe attestarsi intorno a 141,9 miliardi di euro nel 2010 (-2% rispetto al 2009); in termini reali (anno base 2000), la gravità della crisi che ha colpito il settore delle costruzioni risulta ancora più evidente, con un calo degli investimenti del 2,3% tra il 2007 e il 2008 (da 119,6 a 116,9 miliardi di euro) e del 9,4% tra il 2008 e il 2009 (da 116,9 a 105,9 miliardi di euro), mentre per il 2010 si prevede un’ulteriore flessione del 3,9% rispetto al 2009 (101,8 miliardi di euro); il settore maggiormente coinvolto dalla crisi è quello residenziale, nel quale gli investimenti reali hanno registrato un calo del 9,5% tra il 2008 e il 2009 (da 63,9 a 57,8 miliardi di euro), attribuibile in massima parte al segmento delle nuove abitazioni e solo marginalmente a quello della manutenzione straordinaria di immobili ad uso abitativo (rispettivamente -19% e -1% su base annua).
La crescita degli investimenti in interventi di manutenzione e ristrutturazione degli immobili residenziali nel periodo 2000-2007 e la miglior tenuta rispetto alla crisi in atto (per il 2010 è previsto un incremento dell’1% a fronte di una diminuzione del 4,7% degli investimenti in nuove abitazioni), sono state in parte favorite dall’introduzione di un sistema di detrazioni fiscali sull’IRPEF per interventi di recupero dei fabbricati residenziali e delle relative pertinenze possedute o detenute in locazione o comodato, istituito nel 1997 e successivamente modificato in termini di: percentuale di detrazione (41% nel 1998, 1999 e nei primi nove mesi del 2006, 36% dal 2000 al 2005 e dall’ottobre 2006 ad oggi); tetto massimo di spesa detraibile per ciascuna unità immobiliare (77.468 euro dal 1998 al 2002, 48.000 euro dal 2003 ad oggi); ripartizione temporale delle detrazioni (obbligatoria o a scelta del contribuente, compresa tra 3 e 10 anni). Dall’entrata in vigore della legge n.449/1997 ad oggi, la propensione all’utilizzo dello strumento di agevolazione fiscale del 36% per attività di ristrutturazione edilizia è aumentata costantemente: tra il 1998 e il 2007, il numero di comunicazioni di inizio lavori pervenute all’Agenzia delle Entrate è cresciuto da 240.413 a 402.811 (+67,5%). Il primato spetta alle Regioni del Nord-Ovest e del Nord-Est, dove il numero di comunicazioni è passato, rispettivamente, da 88.248 a 145.975 (+5,7% su base annua) e da 77.382 a 147.770 (+7,4% su base annua); nelle Regioni del Centro il numero di comunicazioni è meno della metà di quelle pervenute dal Nord-Ovest e dal Nord-Est, pur avendo anch’esse registrato un incremento del 36,1% tra il 1998 e il 2007 e del 3,4% su base annua; ancora più ridotto è il numero di comunicazioni di inizio lavori di ristrutturazioni pervenute dal Sud (28.563 nel 2007, +47,6% rispetto al 1998) e dalle Isole (15.297 nel 2007, +102,4% rispetto al 1998).
Dopo l’inversione di tendenza registrata nel corso del 2008, durante il quale il numero di comunicazioni di inizio lavori di ristrutturazione agevolata al 36% pervenute all’Agenzia delle Entrate è sceso a 391.688 (-2,7% rispetto al 2007), il 2009 ha visto nuovamente aumentare l’impiego di questo strumento di fiscalità agevolata. In particolare, tra gennaio e novembre 2009: sono pervenute all’Agenzia delle Entrate 409.922 comunicazioni, con un incremento, rispetto allo stesso periodo del 2008, del 16,1% e del 10,7% rispetto al precedente record del 2007 (402.811 comunicazioni); si conferma il primato del Nord-Ovest e Nord-Est, con Lombardia (94.678 comunicazioni, 23% del totale nazionale), Emilia Romagna (63.184 comunicazioni, 15,4%) e Veneto (51.512 comunicazioni, 12,5%), che si collocano ai primi posti della classifica.
A livello nazionale, sono stati comunicati all’Agenzia delle Entrate oltre 3,2 milioni di operazioni di ristrutturazione edilizia (il 14,9% dell’intero patrimonio edilizio costituito da oltre 21,6 milioni di abitazioni), mentre l’analisi per area geografica e per Regione evidenzia, rispettivamente, il primato del Nord-Est (27,2% di abitazioni soggette a ristrutturazioni agevolate, contro il 18,4% del Nord-Ovest, il 13,7% del Centro e poco più del 5% nelle Isole e nel Sud) e percentuali superiori alla media nazionale in 11 Regioni, appartenenti per la quasi totalità al Nord (con valori compresi tra il 34,8% del Trentino Alto Adige e il 16% della Toscana), mentre le percentuali più basse sono registrate in Basilicata, Calabria e Campania (rispettivamente 4,7% e 3,4%).
Un secondo e più recente sistema di agevolazione fiscale finalizzato alla riqualificazione del patrimonio edilizio esistente, in particolare per quanto concerne fonti e consumi energetici, è stato introdotto dalla legge 27 dicembre 2006 n.296 (Legge finanziaria 2007), che prevede detrazioni fiscali fino ad un massimo del 55% sulla spesa sostenuta per: la riqualificazione energetica globale dell’edificio; gli interventi sulle strutture opache verticali e orizzontali; l’installazione di impianti solari per la produzione di acqua calda e di impianti dotati di caldaie a condensazione.
Tale sistema di agevolazione fiscale, successivamente modificato dalla Legge finanziaria 2008 e 2009 e da alcuni decreti ministeriali, ha anch’esso uno stretto legame con la questione della sicurezza del patrimonio edilizio abitativo, in particolare per quanto riguarda l’aspetto ambientale, poiché finalizzato ad un più efficiente impiego dell’energia, alla diffusione delle fonti alternative per la produzione di energia e alla riduzione graduale dei consumi energetici residenziali e della loro incidenza sui consumi totali. Tra il 1998 e il 2007, i consumi energetici residenziali si sono, infatti, mantenuti costantemente oltre i 26 milioni di tonnellate equivalenti di petrolio, con una crescita sostenuta tra il 2002 e il 2005 (da 26 a 30,3 milioni di tonnellate equivalenti di petrolio, +16,6%) e una flessione del 12,9% nei due anni successivi (da 30,3 a 26,4 milioni di tonnellate equivalenti di petrolio).Il contributo del settore residenziale sui consumi energetici in Italia (19,8% nel 1998, 18,3% nel 2007), è secondo solo al contributo del settore dei trasporti (30,3% nel 1998, 31,4% nel 2007) e gli impieghi maggiori sono per il riscaldamento e per gli usi elettrici obbligatori (rispettivamente il 68% e 18,1% nel 2007), seguiti dall’acqua calda e dagli usi di cucina (rispettivamente 9% e 4,9% nel 2007).Nonostante i buoni risultati conseguiti nel corso del 2007, con 107.086 operazioni agevolate, oltre 800 milioni di euro di contributi statali e un risparmio energetico stimato in 787.823 Megawattora (MWh), le potenzialità di crescita delle agevolazioni fiscali per la riqualificazione energetica del patrimonio edilizio esistente sono notevoli, in particolare nelle Regioni del Centro, del Sud e delle Isole: il 36,6% degli interventi è stato effettuato nel Nord-Est (con un importo superiore a 306 milioni di euro e un risparmio di oltre 295.000 MWh), il 32,4% e il 17,6%, rispettivamente, nel Nord-Ovest e nel Centro e solo il 13,4% nel Sud e nelle Isole. Contrariamente alle agevolazioni fiscali del 36% sugli interventi di ristrutturazione edilizia, il numero di operazioni di riqualificazione energetica con detrazioni fiscali del 55% è cresciuto anche nel 2008, con 247.800 pratiche inviate all’Enea (prevalentemente relative all’installazione di finestre e pannelli solari, che costituiscono il 53% del totale) e un valore stimato di 3,4 miliardi di euro (1,5 nel 2007).
LA GESTIONE IN SICUREZZA DEI RIFIUTI: PERCHÉ PREVENIRE. In Italia, nel 2007, la produzione totale di rifiuti urbani è stata di quasi 33 milioni di tonnellate; ogni italiano ha prodotto, quindi, 539,7 kg di rifiuti urbani in media all’anno (Ispra, 2008).
LA PRODUZIONE DI RIFIUTI URBANI. La produzione di rifiuti urbani (RU) varia in riferimento all’area geografica più o meno industrializzata. Quasi il 45% dei rifiuti urbani complessivamente prodotti nel 2007 (32.547.543 tonnellate) è stato prodotto nelle regioni del Nord Italia, il 22,6% nelle regioni del Centro e il 32,5% in quelle del Sud. Sempre nel 2007, inoltre, la produzione media pro capite di rifiuti urbani è stata di 539,7 Kg all’anno di cui: 390,7 Kg di rifiuti urbani indifferenziati e 139,8 Kg di raccolta differenziata. Tra le regioni del Nord la Lombardia è stata quella che a fronte di una concentrazione di abitanti più elevata (9.642.406 abitanti), ha prodotto il maggior numero di rifiuti urbani (4.932.260 tonnellate). Tra le province del Nord con più alta produzione di rifiuti urbani, Milano è al primo posto (1.987.848,9 tonnellate), seguita da Torino con 1.181.679 di tonnellate di rifiuti urbani prodotti. Al Centro è il Lazio ad avere il più alto tasso di produzione di rifiuti urbani (3.359.544 tonnellate) e nella regione, la Capitale, da sola, produce una quantità di rifiuti urbani pari quasi alla produzione totale della regione Toscana (2.552.561 tonnellate). Al Sud, invece, con 2.852.735 tonnellate di rifiuti urbani prodotti, è la Campania la regione che ne registra la più alta quantità e il suo capoluogo è la prima provincia del Meridione per produzione di rifiuti urbani (1.666.366 tonnellate). Seguono la Sicilia (2.695.198 tonnellate) e la Puglia (2.148.328 tonnellate).
LA RACCOLTA DIFFERENZIATA. Secondo i dati Ispra, nel 2007, su un totale di raccolta differenziata di 8.959.206 tonnellate quasi 6.205.000 (69,2%) sono state raccolte al Nord e solo 2.754.000 circa (30,8%) nel Centro-Sud. Dei circa 9 milioni di tonnellate di raccolta differenziata prodotta nel 2007, inoltre, il 30,1% era costituito dalla carta (2.697.032 tonnellate), il 18% da materiale organico (1.616.692 tonnellate), il 14,5% da vetro (1.296.738 tonnellate) e 14,4% dal verde (1.294.908 tonnellate).
LA GESTIONE DEI RIFIUTI SPECIALI PERICOLOSI E NON PERICOLOSI. La quantità di rifiuti speciali prodotta in Italia, nel 2006, è stata pari a 134,7 milioni di tonnellate di cui: 125,5 milioni di tonnellate di rifiuti speciali non pericolosi (inclusi i rifiuti da costruzione e demolizione che raggiungono i 52 milioni di tonnellate circa); 9,2 milioni di tonnellate di rifiuti speciali pericolosi. La produzione pro capite di rifiuti speciali, nel 2006, è pari a 1.397 Kg/abitante anno (esclusi i rifiuti da costruzione e demolizione), di cui: 1.241 Kg/abitante anno di rifiuti speciali non pericolosi (inclusi i rifiuti da costruzione e demolizione); 156 Kg/abitante anno di rifiuti speciali pericolosi.
LO SMALTIMENTO IN DISCARICA. Nel 2006 il numero totale delle discariche per rifiuti speciali era di 471. A Nord sono presenti ben 307 impianti a fronte di una produzione di rifiuti speciali di circa 6.900 milioni di tonnellate mentre al Sud, per una produzione di 5.046.557 tonnellate sono presenti solo 111 impianti di smaltimento.
IMPIANTI DI RECUPERO DI ENERGIA. Gli impianti che recuperano energia dal riutilizzo dei rifiuti, nel 2006, sono 629. Complessivamente la quantità di rifiuti trattati è pari a 2.809.550 tonnellate, circa l’8,6%, quindi, dell’ammontare complessivo dei rifiuti prodotti nel nostro Paese. La regione che ne ha trattato il maggior quantitativo è la Lombardia (828.173 tonnellate) con 80 impianti in attività. Il maggior numero di impianti, invece, è localizzato nel Veneto (132) che, tuttavia, tratta una quantità di rifiuti nettamente inferiore a quella trattata dalla regione limitrofa (234.638 tonnellate). È interessante segnalare che nell’Umbria, pur essendo presenti “solo” 8 impianti, il recupero di energia interessa 115.989 tonnellate di rifiuti, una quantità quasi equivalente a quella (115.493 tonnellate) che, nel Lazio, viene trattata dal doppio degli impianti. Nelle regioni del Sud è presente il minor numero di impianti, (91) a fronte di una quantità di rifiuti trattati (405.073 tonnellate) superiore a quella del Centro Italia (351.078 tonnellate).
IMPIANTI DI TRATTAMENTO CHIMICO-FISICO E BIOLOGICO. Nel 2006, gli impianti di trattamento di tipo chimico-fisico e biologico sono 791, distribuiti anch’essi, per la maggior parte, nelle regioni del Nord Italia (429). L’Emilia Romagna con 94 impianti, il Veneto con 87 e la Lombardia con 80 sono le regioni che ne hanno il maggior numero. Tra queste quella che tratta la quantità di rifiuti maggiore è la Lombardia con 2.383.397 tonnellate, quantità di poco inferiore a quella trattata complessivamente dal Centro Italia (2.778.016 tonnellate in 240 impianti). Al Sud, invece, il rapporto più efficace tra numero di impianti e quantità di rifiuti trattati si riscontra in Puglia (1.920.116 tonnellate in 26 impianti).
IMPIANTI DI TRATTAMENTO DEI VEICOLI FUORI USO. Nonostante i significativi miglioramenti raggiunti in alcuni contesti territoriali, sono ancora presenti un numero elevato di impianti di trattamento dei veicoli fuori uso, spesso non specializzati, né adeguati alle nuove prescrizioni tecniche. Molti degli impianti presenti sul territorio nazionale trattano quantitativi molto bassi di veicoli. È il caso della Puglia che con 162 tra demolitori e rottamatori tratta una quantità di veicoli pari a 96.419 tonnellate, un quantitativo di veicoli di poco maggiore a quello della Campania (90.524 tonnellate) trattato, però, da 97 impianti di demolizione/rottamazione.
IMPIANTI DI INCENERIMENTO. In totale sono 67 gli impianti di incenerimento presenti sul territorio, la maggior parte dei quali situati a Nord (34). La Lombardia con 17 impianti, la Toscana con 8, il Veneto e la Sardegna con 7 sono le regioni che ne contano di più. Dall’analisi dei quantitativi inceneriti a livello regionale è evidente la sproporzione esistente nel raffronto con la presenza di impianti a livello regionale. Ad esempio, se si considerano il Veneto e la Sardegna, nonostante le due regioni abbiano lo stesso numero di impianti, la quantità di rifiuti speciali inceneriti è, invece, di gran lunga superiore nel Veneto (166.248 tonnellate incenerite) che nella Sardegna, dove vengono incenerite appena 10.720 tonnellate di rifiuti speciali.
LAVORARE IN SICUREZZA: GLI INFORTUNI SUL LUOGO DI LAVORO. LO SCENARIO INTERNAZIONALE ED EUROPEO. Secondo le statistiche internazionali, ogni giorno circa 6.000 lavoratori nel mondo muoio per incidenti e malattie professionali. Sono infatti, 160 milioni i casi di malattie di origine lavorativa e circa 268 milioni gli incidenti sul lavoro non mortali che mediamente si verificano ogni anno, mentre, i decessi sono stimati pari a 351.000. Tutto ciò rappresenta un costo per la società che si aggira sui 1.250 miliardi di dollari (il 4% del Prodotto interno lordo mondiale) . Il continente asiatico, nel complesso, è l’area con il più alto numero di incidenti sul lavoro (47,5% del totale degli infortuni avvenuti nel mondo). In particolare, la Cina figura al primo posto per i casi registrati (68.909.715), dei quali 90.295 hanno avuto esiti fatali per le vittime. Situazione piuttosto difficile appare anche quella dei paesi dell’Africa sub-Sahariana, dove avvengono in media 40.670.012 incidenti all’anno (15,1% del totale), 53.292 dei quali mortali.
A livello europeo, in linea con quanto previsto dalla Strategia di Lisbona, l’obiettivo è quello di abbattere del 25% il tasso di infortunio nel quinquennio 2007-2012.
Secondo quanto stabilito nel Trattato, occorre incentrare le politiche di prevenzione, europee e nazionali, su una pluralità di azioni volte a garantire una maggiore protezione. Si prevede, inoltre, di indurre un mutamento dei comportamenti dei lavoratori e l’individuazione e la valutazione di nuovi rischi potenziali attraverso il miglioramento dei metodi di ricerca e lo scambio di conoscenze.
Tra il 2001 e il 2006, la riduzione degli infortuni sul lavoro risulta pari al 21,6%, sia per la Ue15 sia per tutti gli Stati dell’Area-Euro. Ad aver conseguito i migliori risultati, rispetto alla media europea, sono Grecia (-36,3%), Regno Unito (-31,8%), Svezia, Belgio (entrambi -27,5%) e Italia (-25,6%). Meno positivo risulta l’andamento registrato da Danimarca (-6,5%) e Finlandia (+1,2%), paesi nei quali il numero degli infortuni appare comunque inferiore rispetto a quello rilevato in altri contesti nazionali.
Dopo un andamento nel complesso positivo caratterizzato da una progressiva diminuzione degli infortuni sul lavoro, si è registrato nel 2006 un aumento dei tassi di mortalità. Si sono infatti verificati 2,8 decessi per 100.000 occupati nei paesi dell’Area-Euro a fronte dei 2,5 casi dell’anno precedente. Ad aver subìto le variazioni più consistenti sono Stati come la Grecia (3,8 casi ogni 100.000 occupati) e la Francia (3,4 casi nell’ultimo anno). Anche l’Italia e la Danimarca hanno incrementato il triste bilancio delle vittime (rispettivamente 2,9 e 2,7).
ANDAMENTO DEGLI INFORTUNI IN ITALIA. I dati dell’Inail, rivelano come, seppur in diminuzione del 14,5% rispetto ai valori registrati nel 2001, gli infortunati sul lavoro continuano a interessare una fetta consistente della popolazione. Nel 2008, infatti, sono complessivamente 874.940 gli italiani che hanno subìto danni più o meno gravi nello svolgimento della propria mansione lavorativa (777.739) o in occasione degli spostamenti casa-lavoro (97.201). Stesso discorso per i decessi, che, pur essendo diminuiti del 27,6% dal 2001, fanno registrare nel 2008 1.207 casi, di cui 844 in occasione di lavoro e 304 in itinere.
Gli infortuni sul lavoro si verificano in prevalenza al Nord-Est (282.803), seguito dal Nord-Ovest (250.166). Particolarmente colpite la Lombardia (149.506) e l’Emilia Romagna (123.661). Il numero degli infortunati ammonta, poi, a 174.545 al Centro e a 113.870 al Sud, mentre si riduce considerevolmente nelle Isole (53.556).
Le morti sul lavoro, invece, riguardano soprattutto gli abitanti del Nord-Ovest (290), seguiti da quelli del Nord-Est (280) e del Sud (241). Tuttavia, occorre evidenziare che il Nord-Ovest è l’area nella quale si è riscontrata la riduzione più significativa delle morti bianche (-14,5% rispetto al 2007). Decisamente inferiore è, infine, il numero delle vittime delle Isole (105).
I settori economici maggiormente interessati dal fenomeno sono quelli dei servizi e dell’industria, in cui si contano rispettivamente 454.530 e 367.132 incidentati. I casi mortali sono stati più numerosi nel comparto industriale (554). Nel comparto dell’agricoltura denunce di infortunio sono passate da 57.206 a 53.278, sebbene sia aumentato del 15,2% il numero di casi mortali.
ASPETTI NORMATIVI: LE DISPOSIZIONI DEL TESTO UNICO SULLA SICUREZZA SUL LAVORO. La tutela della sicurezza e della salute sul posto di lavoro sono sanciti dalla Costituzione negli articoli 32 e 41 e dall’articolo 2087 del Codice Civile, secondo il quale «(…) l’imprenditore è tenuto ad adottare nell’esercizio dell’impresa, le misure che, secondo la particolarità del lavoro, l’esperienza e la tecnica, sono necessarie a tutelare l’integrità fisica e la personalità morale dei prestatori di lavoro», ma soprattutto, per molti anni la sicurezza sul lavoro è stata regolamentata dal Dpr 547/55 e dal Dpr 303/56.
Negli anni Novanta, dopo l’ingresso in Europa e l’emanazione di direttive europee in materia, sono stati promulgati altri decreti, il n. 626 del 1994 e il n. 494 del 1996, che obbligano le imprese, i committenti e i datori di lavoro al rispetto delle disposizioni precedenti, a gestire il miglioramento continuo delle condizioni di lavoro, ad introdurre la formazione e l’informazione sui rischi sul luogo di lavoro.
La principale novità introdotta dal D.Lgs. 626/94, ad esempio, in coerenza con concetti espressi nelle direttive CE in esso recepite, è l’obbligo della valutazione del rischio (risk assessment) da parte del datore di lavoro e l’introduzione di un Servizio di Prevenzione e Protezione (R.S.P.P.) di cui, il datore di lavoro è il responsabile.
Rispetto alla normativa precedente (cfr. Dpr 547/55), oggi il datore di lavoro non è solo “debitore della sicurezza nei posti di lavoro”, ma deve essere partecipe e responsabile di un processo di miglioramento delle condizioni di sicurezza nei luoghi in cui si svolge l’attività, attraverso una periodica valutazione dei rischi.
La grande quantità di articoli di legge che contengono le norme da seguire in materia di sicurezza e salute sui luoghi di lavori rischiavano di diventare un corpus troppo dispersivo, perciò si è cercato di dare ad esso una struttura più omogenea attraverso l’introduzione del Testo Unico sulla Sicurezza sul Lavoro (D. Lgs 81/2008).
Il Tusl ha riformato, riunito ed armonizzato, abrogandole, le disposizioni dettate da numerose precedenti normative al fine di adeguare le disposizioni di legge all’evolversi della tecnica e del sistema di organizzazione del lavoro. Il D.Lgs 81/2008 definisce in modo specifico cosa si intende con la locuzione “luogo di lavoro”, ossia «(…) ogni luogo destinato ad ospitare posti di lavoro, interni o esterni all’azienda, all’unità produttiva o al sito di produzione ed ogni altra pertinenza aziendale accessibile al lavoratore nell’ambito dello svolgimento della propria attività lavorativa» (art.62). Inoltre indica nel dettaglio le disposizioni alle quali i luoghi di lavoro devono essere conformi.
GLI OCCUPATI E LA PERCEZIONE DEL RISCHIO. Per quanto riguarda i fattori di rischio definiti “fisici”, la maggior parte dei lavoratori, secondo l’Inail, avverte il pericolo di poter incorrere in un incidente di tipo generico nel corso dell’attività svolta (21,1%). Meno avvertita, invece, la possibilità che si verifichino dei danni alla persona attraverso l’inalazione di gas, polveri e sostanze pericolose (16%).
Dal punto di vista dei fattori di rischio di natura psicologica, il 14,5% dei lavoratori sembra essere preoccupato dalle conseguenze negative legate ad un carico di lavoro eccessivo. Percentuali decisamente inferiori di occupati temono le ripercussioni psicologiche di prepotenze o discriminazioni subite (4,6%) o delle minacce (1,6%).
In relazione al settore produttivo, l’ambito delle costruzioni è decisamente quello a più elevata esposizione ai rischi per la salute e la sicurezza sui luoghi di lavoro (45,1%), seguito dai trasporti (32,3%) e dall’agricoltura (31,8%). Sempre il settore delle costruzioni appare particolarmente soggetto ai rischi derivanti da posture dannose, spostamento di carichi pesanti e da tutte quelle cause che sono alla base di problemi di salute di natura osteo-muscolare (41,5%). Livelli percentuali piuttosto alti per i rischi derivanti da tale fattore sono stati riscontrati anche da coloro che sono occupati nel settore agricolo (36,4%) e sanitario (29,8%).
L’esposizione a sostanze chimiche (polveri, gas,esalazioni nocive, fumi, ecc.,) e a rumori e vibrazioni riguardano un terzo dei lavori del settore dell’edilizia (rispettivamente 32,1% e 32,2%). Valori superiori al 20% riguardano anche i settori dell’industria manifatturiera (rumori e vibrazioni: 26,3%; polveri, gas, esalazioni: 24,1%), della produzione di energia (25,3% e 22,9%) e dei trasporti (24% e 20%).
CONCLUSIONI. La promozione della sicurezza sui luoghi di lavoro rappresenta una finalità imprescindibile per una società altamente progredita. Al fine di ridurre progressivamente il numero degli infortuni e delle morti sul lavoro, sarebbe opportuno creare una rete di conoscenze che consenta di sviluppare una cultura della sicurezza, la cui mancanza rappresenta, ancora oggi, una delle principali cause per cui si continua a morire in fabbrica e nei cantieri. In particolare, tre sono gli strumenti che potrebbero contribuire a sensibilizzare l’opinione pubblica su questo tema: formazione, prevenzione e informazione.
La partecipazione a corsi di formazione e aggiornamento aventi ad oggetto tematiche relative alla salute e alla sicurezza sui luoghi di lavoro rappresenta il primo passo per diffondere tale cultura direttamente alla base. Inoltre, sarebbe opportuno anticipare la soglia di svolgimento di tali attività già alla fase scolare.
Per quanto riguarda invece la prevenzione, un ruolo rilevante potrebbe essere svolto dall’attività di sportello informativo e da sopralluoghi e visite tecniche in cantiere. Stando ad una recente indagine che il CTP (Comitato Paritetico Territoriale) ha condotto sulla propria attività di prevenzione, è ancora viva una grande negligenza gestionale (ignoranza delle più elementari pratiche di prevenzione, errori di valutazione nell’analisi dei pericoli e viziata percezione dei rischi), frutto della sottoutilizzazione dei servizi resi possibili dalle imprese stesse.
Infine, la terza leva su cui bisognerebbe agire è l’informazione veicolata dai mezzi di comunicazione di massa, che, in quanto agenzie di socializzazione, contribuiscono alla formazione dell’opinione pubblica nonché alla costruzione e rappresentazione della realtà.
Naturalmente, è importante che la svolta culturale deve essere accompagnata da una svolta normativa. A questo proposito, oltre che sull’adozione di specifici provvedimenti normativi, sarebbe opportuno puntare almeno sul rispetto delle regole esistenti.
SICUREZZA STRADALE E INCIDENTALITÀ. LA SITUAZIONE INTERNAZIONALE. Ogni anno più di un milione di persone muore nel mondo a causa di incidenti stradali (3.000 ogni giorno) e circa 50 milioni rimangono ferite. L’85% dei decessi ed il 90% degli anni di vita persi per disabilità avvengono nei paesi a basso e medio reddito (fonte: Oms).
In Europa, i paesi che negli ultimi anni hanno mantenuto un trend positivo rispetto alla media comunitaria sono quelli che hanno attivato da tempo politiche sulla sicurezza mirate, in linea con i programmi dell’Unione che ha posto come obiettivo per il 2010 un calo delle vittime della strada del 50%. Le indicazioni delineate dalla Comunità per migliorare il sistema di trasporto sono molteplici e spaziano da una migliore tecnica di raccolta e analisi dei dati sugli incidenti, all’ottimizzazione del soccorso delle vittime sulla strada. Tra gli interventi considerati necessari vi è, inoltre, l’opportunità di dare applicazione alle più moderne misure di sicurezza dei veicoli. A riguardo è nato l’EuroNcap, un programma di valutazione, realizzato dalle principali associazioni di automobili (tra cui l’ACI), che si propone di esprimere un giudizio sui nuovi modelli di autovetture e di informare e sensibilizzare gli automobilisti. Particolare attenzione è dedicata al miglioramento delle infrastrutture viarie per contribuire a ridurre frequenza e gravità degli incidenti stradali. A tal fine l’Ue sostiene i programmi realizzati dagli Automobile Club Europei, Euro Rap (European Road Assessment Programme) ed EuroTap (European Tunnel Assessment Programme).
GLI INCIDENTI STRADALI IN ITALIA. I dati rilevati da un’indagine condotta da Aci e Istat testimoniano che l’incidentalità stradale nel nostro Paese risulta complessivamente in diminuzione: nel 2008, infatti, si sono verificati 218.963 incidenti stradali (l’8% in meno del 2006), che hanno provocato 4.731 (-16,5%) vittime e 310.739 feriti (-6,6%).
Il trend degli ultimi anni, dal 2000 al 2008, evidenzia un picco degli incidenti nel 2002, un forte calo in corrispondenza del 2003 (anno dell’introduzione della patente a punti) ed una flessione più contenuta dal 2004 in poi. Tendenza analoga per le vittime di incidenti stradali, diminuite soprattutto nel 2003 e nel 2004.L’indice di mortalità degli incidenti (rapporto tra il numero dei morti ed il numero degli incidenti) è sceso gradualmente dal 2,8 del 2000 al 2,2 del 2007; l’indice di gravità (rapporto tra il numero dei morti ed il numero totale dei morti e dei feriti) è calato, sempre nello stesso periodo considerato, dall’1,9 all’1,6. Dal 2000 al 2008 il decremento degli incidenti stradali è stato del 14,6%, quello dei feriti del 13,7%, quello dei morti del 33%. Ciò a fronte di un incremento del 17,7% del parco veicolare. Gli incidenti avvengono prevalentemente sulle strade urbane (168.088,), meno sulle autostrade (12.372) e sulle altre strade (38.503). Le vittime sono però più numerose sulle strade extraurbane (2.203), che hanno infatti il più alto tasso di mortalità (5,7, contro 1,2 delle strade urbane e 3,7 delle autostrade). Le autostrade registrano invece il più elevato tasso di lesività (rapporto tra il numero dei feriti e il numero degli incidenti: 166,8).
LA SICUREZZA DELLA RETE STRADALE URBANA. Rispetto ai dati relativi alle aree urbane, in funzione della relazione tra incidenti e consistenza del parco veicolare, sono le province del Nord a guidare la “classifica della pericolosità”. Rimini è la città con il più alto rapporto incidenti/parco circolante (9,8), seguita da Milano (9,1), Ravenna (8,9) e Genova (8,7). Troviamo, poi, Prato (8,1), Savona (8,1), Firenze (7,9), Lucca (7,5), Roma (7,4) e Massa Carrara (7,2).
L’analisi dei punti critici delle strade italiane, condotta da Ania, ha rivelato che i principali fattori di rischio da cui dipende una consistente percentuale di incidenti sono da attribuire alla scarsa manutenzione e/o progettazione della rete viaria urbana, extra-urbana e autostradale. Servendosi di e-mail, sms, telefono e portale Internet, Ania è riuscita ad ottenere 19.270 contatti da parte degli utenti delle strade urbane. Ad essi sono corrisposte 5.663 segnalazioni di anomalie stradali e infrastrutturali, di cui 4.813 sono state registrate come “black point”.
Il maggior numero di black point sono localizzati sulle strade urbane (56,4%) ed extraurbane (41,9%) e solo l’1,7% sulle autostrade. Il maggior numero di “black point” è stato segnalato per buche e fondo stradale sconnesso (37,2% del totale). Consistente appare, inoltre, la percentuale di punti in cui è stata rilevata un’incidentalità di tipo ricorsivo (19,7%). La percezione del rischio appare alta anche in presenza di incroci pericolosi (16%) e quando la segnaletica è scarsa o risulta poco chiara (12,3%). I punti neri delle infrastrutture stradali urbane ed extraurbane hanno provocato in totale 1.046 incidenti, il 38% dei quali sono avvenuti in prossimità di incroci pericolosi. Buona parte dei sinistri, inoltre, dipende dagli scarsi interventi di manutenzione previsti per il manto stradale che determinano, nel 24,9% dei casi, la formazione di buche e di fondo stradale sconnesso. Tali carenze strutturali hanno provocato 532 feriti (34,6% nel primo caso e 26,8% nel secondo) e il decesso di 108 persone (rispettivamente 24,4% e 9,8%), inoltre il 67,1% degli incidenti dovuti ai black point è avvenuto all’interno del contesto urbano, provocando 506 (58,4%) feriti e 111 morti (35,2%). Più contenute appaiono invece le percentuali registrate sulle strade extraurbane, dove il dato si ferma al 32,5%. Il più alto numero di carenze infrastrutturali si concentra in Lombardia (20,1%) e Lazio (16,9%). A distanza di poco più di 9 punti percentuali, seguono la Campania (7,8%) e l’Emilia Romagna (7,5%). Nello specifico, in Lombardia è stato raccolto il maggior numero di segnalazioni per buche e fondo stradale dissestato (406). Consistente è anche la presenza di intersezioni stradali considerate pericolose (208). La situazione appare analoga anche nel Lazio, dove degli 805 black point, 352 dipendono dalla pericolosità del manto stradale e 124 da incroci a rischio.
LE INFRASTRUTTURE INFORMATIZZATE. È bastato un black-out più lungo del solito, nel settembre 2003, per accorgersi, non senza qualche amara riflessione, che il nostro stile di vita quotidiano dipende interamente da una fornitura continua di elettricità. Le stesse infrastrutture da cui dipendiamo sono interdipendenti tra loro ed è necessario investire tempo e risorse nella protezione delle infrastrutture critiche di interesse nazionale e nelle infrastrutture critiche informatizzate, non solo per difenderle da minacce esterne più o meno immanenti e reali, ma anche da problemi interni presenti nella loro stessa struttura e, forse, sottovalutati.
LE INFRASTRUTTURE CRITICHE INFORMATIZZATE. Definiremo come “infrastruttura critica informatizza” una qualsiasi delle infrastrutture critiche che dipenda, per il suo funzionamento ordinario, dall’efficacia ed efficienza dei propri sistemi informatici. Molte infrastrutture italiane di interesse nazionale sono dotate di avanzati sistemi informatizzati tra i quali, ad esempio: il Centro Nazionale di Controllo di Terna S.p.a.; il Centro Nazionale di Controllo di Waynet Raiway (RAI); la Sala operativa Circolazione di RFI; le Torri di controllo ed i Centri di Controllo d’Area dell’ENAV; il Centro Unico di Backup del Cnipa. Questi ed altri sistemi informatici consentono alle infrastrutture di operare con maggiore efficienza rispetto al passato, ma sono anche diventati, di fatto, indispensabili per il loro funzionamento quotidiano.
Si consideri, ad esempio, che sia nelle reti di comunicazione dati che nelle reti di distribuzione dell’elettricità sono ormai diffusamente presenti apparati in grado di effettuare automaticamente il bilanciamento del carico di rete (load balancing), seguendo schemi precedentemente impartiti dagli operatori umani ed agendo anche in loro assenza. Questi apparati, specie nelle reti di comunicazione, data la loro elevata complessità garantiscono un livello di continuità del servizio ed una tempestività nel sopperire ai guasti che non possono essere uguagliati da interventi esclusivamente umani, sebbene la presenza di operatori sia ancora indispensabile per risolvere problemi imprevisti.
Si consideri, inoltre, che sarebbe del tutto impossibile gestire i trasferimenti di denaro generati dall’utilizzo di oltre 83 milioni di carte di pagamento (di credito, di debito e prepagate) in circolazione in Italia, che nel 2008 hanno prodotto transazioni per un importo pari a 136 miliardi di euro, facendo a meno di sistemi informatici.
Sembra, quindi, del tutto evidente che le infrastrutture critiche informatizzate dipendano fortemente dall’efficacia e dall’efficienza dei propri sistemi informatici. Tuttavia, anch’essi devono poter essere supervisionati e quindi, di fatto, la loro efficacia ed efficienza dipendono anche dall’affidabilità dei sistemi di telecomunicazione cui sono connessi. Emerge, quindi, la presenza di un insieme di dipendenze ed interdipendenze tra sistemi informatici e di telecomunicazione e quindi anche tra le infrastrutture cui sono preposti.
LE DIPENDENZE ED INTERDIPENDENZE TRA INFRASTRUTTURE: UN PROBLEMA REALE. Tutte le infrastrutture nazionali italiane sono, ad oggi, dipendenti dal buon funzionamento della rete elettrica nazionale. Le interdipendenze sono ormai ben note ai professionisti, ed in quanto note sono affrontabili fin dalle fasi progettuali. È la consapevolezza che possano esistere dipendenze ed interdipendenze sconosciute, la cui esistenza spesso diventa nota solo grazie al verificarsi di un problema imprevisto, a destare preoccupazione ed ad essere, quindi, oggetto di studio a livello internazionale, nell’ambito di più ampi progetti di protezione delle infrastrutture da molteplici minacce.
In letteratura è piuttosto diffusa la distinzione tra: interdipendenza “cyber”, in cui lo scambio di dati ed informazioni tra infrastrutture diverse possa, se interrotto o alterato, causare guasti. Il caso più classico è dato dalla diffusione di virus tra sistemi altrimenti indipendenti; interdipendenza fisica, in cui avviene uno scambio di beni materiali tra le infrastrutture, ad esempio acqua dalle dighe, in cambio di elettricità per operare le chiuse; interdipendenza geografica, in cui infrastrutture diverse sono collocate nello spazio in modo tale che il guasto di una può essere causa del guasto dell’altra, come, ad esempio, potrebbe accadere con la rottura di una condotta idrica, che provochi l’allagamento di locali destinati ad apparati elettrici; interdipendenza logica, in cui lo stato di un’infrastruttura dipende dallo stato di un’altra, per motivi non riconducibili a dipendenze cibernetiche, fisiche, geografiche.
Le interdipendenze e dipendenze “cyber” sembrano essere tra le più difficili da individuare, ma è ipotizzabile che siano tra le più insidiose e diffuse, in quanto interessano soprattutto i sistemi informatici e quindi tutte le infrastrutture informatizzate.
Si consideri, ad esempio, un guasto presso un sensore del livello di riempimento di un bacino idrico utilizzato per raffreddare gli apparati della centrale. Il dato distorto prodotto dal sensore può essere elaborato presso il sistema informatico dell’infrastruttura idrica ed in seguito propagato ad altre infrastrutture, come quella di generazione e distribuzione dell’elettricità, che utilizza il dato ricevuto come parametro di calcolo per produrre stime sulla capacità di raffreddamento a loro volta errate, perché basate su dati errati. Eppure, non trattandosi di un virus, di un attacco deliberato da parte di un hacker o, in genere, di un problema già noto, e quindi previsto, o nuovo ed evidente, la sua scoperta potrebbe non avvenire prima che si manifesti un qualche problema rilevabile. Purtroppo, in alcuni casi la scoperta di un problema critico avviene troppo tardi e non si può che cercare di mitigare i danni.
L’attività di studio preventiva, per essere efficace, non può essere effettuata saltuariamente o come risposta ad un incidente che desti scalpore. Questa tesi sembra essere avvalorata dalla lettura del documento “Final Report - System Disturbance on 4 November 2006” della Commissione d’Indagine della UCTE (Union for the Coordination of Transmission of Electricity, accorpata in ENTSO-E dal 1° luglio 2009). Il documento descrive dettagliatamente gli eventi che hanno interessato la rete europea di trasmissione elettrica, occorsi il 4 novembre 2006, a seguito dei quali 15 milioni di utenze europee hanno subìto un blackout, eventi che hanno dato origine, scrive la Commissione, «al più grave disturbo (della rete elettrica europea, n.d.r) registrato nei più di 50 anni di storia dell’UCTE» ed «uno dei disturbi più gravi» in termini di intensità ed estensione mai registrato, dato che si è rischiato il blackout dell’intera Europa.
LE INFRASTRUTTURE INFORMATICHE, CRITICHE ANCHE A LIVELLO LOCALE. È riduttivo considerare come infrastrutture informatiche esclusivamente le “autostrade digitali” attraverso di cui viaggiano pacchetti di dati (Internet, Intranet, ecc.) ovvero i centri elaborazioni dati in cui avvengono l’interpretazione e la trasformazione dei dati in informazioni.
Le infrastrutture informatiche, nel senso ampio prima definito, non offrono esclusivamente capacità trasmissiva o elaborativa, ma le utilizzano entrambe come strumenti per generare servizi che soddisfino la domanda espressa (e talora inespressa e potenziale) dagli utenti, siano essi istituzioni, cittadini o aziende. Questa concezione di infrastruttura informatica è stata recepita dalle aziende che offrono servizi del tipo “software as a service”, in cui il software non viene istallato presso gli elaboratori del cliente, ma viene fruito attraverso Internet e quindi trasformato in un servizio on demand.
Inoltre, la recente introduzione di telefoni cellulari con considerevoli capacità di calcolo (cosiddetti smartphones) può non essere esclusivamente motivata dalla domanda espressa dai clienti. La certezza di poter disporre di questa capacità di calcolo presso il cliente consente alle aziende di proporre nuovi servizi e contenuti digitali – avendo però il vantaggio di conoscere già fin dalla fase progettuale quale sia la capacità di calcolo dei clienti e di favorire la costituzione di un’abitudine alla continuità del servizio – che diventano fruibili oltre i tradizionali confini della casa e dell’ufficio. Si tratta, quindi, di un approccio al mercato in cui il prodotto è pur sempre un bene tangibile (smartphone o computer portatile), reso però molto più interessante dall’essere costantemente connesso ad una rete di comunicazione e quindi a molteplici fonti di informazioni. Pertanto, data la stretta dipendenza tra capacità di elaborare e capacità di trasmettere le informazioni elaborate, sembra evidente che queste nuove strategie di mercato dipenderanno fortemente dall’affidabilità di Internet, ovvero dell’infrastruttura di comunicazione per antonomasia, che è anche un’infrastruttura critica informatizzata di interesse nazionale. Ma anche molte aziende italiane ed europee, sono fortemente dipendenti dalla propria infrastruttura ICT.
L’ADOZIONE DI UN SISTEMA INTRANET NELLE AZIENDE DI ALCUNI PAESI EUROPEI. La crescente disponibilità di apparati router dai costi di acquisto ed esercizio molto contenuti ha consentito anche alle micro e piccole imprese di condividere una singola connessione ad Internet tra molteplici stazioni di lavoro, ed infatti nel periodo 2007-2008 circa l’81% delle imprese con almeno di 10 addetti risulta avere adottata una connessione “a larga banda” .
Nel 2007 circa il 95% delle imprese attive in Italia (escluse le imprese agricole) è costituito da microimprese (1-9 addetti), contro il 4,6% costituito da piccole imprese (10-49 addetti) . Ipotizzando che il dato delle piccole imprese sia estendibile alle microimprese, risulta che i tre quarti delle imprese italiane attive, pur essendo per la maggior parte dotate di una qualche connessione ad Internet, non sono dotate di un sistema Intranet e che, pertanto, sono state solo in parte interessate dall’informatizzazione delle proprie attività. Queste imprese costituiscono un mercato sostanzialmente ancora da esplorare, in quanto potenzialmente interessate ad accogliere innovazioni che non comportino notevoli investimenti, progettati “su misura” delle effettive necessità dell’azienda. Si tratta, tuttavia, di un mercato tra i più complessi, perché caratterizzato da una considerevole instabilità dei flussi di cassa, strettamente legati al successo nel reperimento di nuove commesse e alla maggiore o minore puntualità dei pagamenti da parte dei clienti e da risorse modeste (o nulle) per investimenti che non producano immediatamente maggiori entrate.
Nell’anno 2007, il 56% delle medie imprese dichiara di essere dotata di sistemi Intranet/Extranet. Come per le piccole imprese, i valori dell’anno 2008 sono sensibilmente inferiori per tutti i paesi considerati. La maggior parte (78%) delle grandi imprese sembrano essersi dotate di un’Intranet, il che non sorprende quanto lo scoprire che esisterebbe ancora 10-20% di tali imprese che ne sono prive. Questo fenomeno si potrebbe spiegare con la tendenza delle aziende dotate di grandi infrastrutture ad adottare cambiamenti più lentamente, rispetto ad imprese più piccole, dati i costi di ristrutturazione di grandi sistemi che, essendo in sostanza un investimento, devono essere giustificati da una ragionevole prospettiva di recupero e da una potenziale maggiore utilità ottenibile dalla loro adozione.
HACKER, VIRUS ED INTERDIPENDENZE: CHI DIFENDE LE INFRASTRUTTURE? Nel giugno 2004 il Consiglio europeo ha chiesto alla Commissione Europea di elaborare una strategia rivolta a migliorare la sicurezza delle infrastrutture critiche. Con la Comunicazione della Commissione COM(2004)702, “La protezione delle infrastrutture critiche nella lotta contro il terrorismo”, hanno inizio i complessi lavori di studio che porteranno alla pubblicazione della direttiva 2008/114/EC sulla Gazzetta Ufficiale della Comunità Europea L 345 del 23 dicembre 2008.
La direttiva contiene due importanti definizioni: quella di infrastruttura critica (CI), definita come «un elemento, un sistema o parte di questo ubicato negli Stati membri che è essenziale per il mantenimento delle funzioni vitali della società, della salute, della sicurezza e del benessere economico e sociale dei cittadini e il cui danneggiamento o la cui distruzione avrebbe un impatto significativo in uno Stato membro a causa dell’impossibilità di mantenere tali funzioni» e quella di infrastruttura critica europea (ECI), definita come «un’infrastruttura critica ubicata negli Stati membri il cui danneggiamento o la cui distruzione avrebbe un significativo impatto su almeno due Stati membri. La rilevanza dell’impatto è valutata in termini intersettoriali. Sono compresi gli effetti derivanti da dipendenze intersettoriali in relazione ad altri tipi di infrastrutture».
Poiché gli Stati membri hanno tempo fino al 12 gennaio 2011 per ratificare la direttiva, entro quella data dovranno anche aver provveduto ad identificare le rispettive ECI.
L’interesse per infrastrutture critiche informatizzate è stato recentemente ribadito dalla comunicazione COM(2009)149 del 30 marzo 2009, in cui il Consiglio sostanzialmente invita gli Stati membri a perseguire un insieme di obiettivi, diversi dei quali da conseguirsi entro la fine del 2010, rivolti ad un fattivo rafforzamento della cooperazione tra Stati membri per la salvaguardia delle infrastrutture critiche informatizzate.
Sempre dalla COM(2009)149 si trae la spiegazione di tanta urgenza, leggendo che «nel 2008 il Forum economico globale ha stimato che nei prossimi 10 anni la probabilità di un’avaria grave delle infrastrutture critiche informatizzate è del 10-20%, con un costo economico potenziale a livello globale di circa 250 miliardi di dollari».
Nell’attesa che i vari progetti europei si sviluppino, la prima linea della difesa nazionale delle infrastrutture critiche è costituita dal Centro Nazionale Anticrimine Informatico per la Protezione delle Infrastrutture Critiche (CNAIPIC), istituito presso la Polizia Postale e inaugurato il 23 giugno 2009, seppur in qualche misura già attivo da qualche tempo.
In realtà, l’istituzione del CNAIPIC è il passo più recente di un cammino iniziato negli anni Novanta, con la diffusione in Italia dei forum digitali noti con il termine generico di BBS (Bulletin Board System), e della rete Fidonet, forse la prima rete mondiale amatoriale di comunicazione dati, grazie alla quale decine di migliaia di appassionati comunicavano al di là dei confini nazionali ben prima che Internet diventasse un fenomeno a diffusione mondiale.
Grazie alla diffusione di decine di BBS, rappresentate idealmente dai forum elettronici di Mc-Link e di Agorà Telematica, ha avuto inizio la diffusione della “cultura digitale” nel nostro Paese ed è in quest’ambiente cooperativo e di condivisione delle esperienze e delle conoscenze che si sono formati numerosi esperti italiani di sicurezza informatica.
LA CULTURA DELLA SICUREZZA COME SINONIMO DI QUALITÀ E VEICOLO PER LA CRESCITA. Il concetto di sicurezza investe nelle sue molteplici forme praticamente tutti i settori della vita dell’individuo ed è strettamente connesso con la qualità della vita. Per questo la sicurezza – generalmente riconosciuta in modo istintivo come esigenza primaria degli individui – dovrebbe veder riconosciuta la propria centralità anche e soprattutto sul piano della progettazione dei diversi aspetti del vivere quotidiano. Questo significherebbe il passaggio dal bisogno di sicurezza dei singoli individui all’acquisizione di una cultura della sicurezza capace di permeare l’intero sistema Paese. Qualunque sia il campo di riferimento la valutazione della sicurezza non può prescindere dalla considerazione dei fattori ambientali, strutturali e della loro interazione con la componente umana. Per raggiungere livelli auspicabili di sicurezza è indispensabile acquisire un’opportuna psicologia preventiva, espressione di una cultura che considera aspetto fondamentale la salvaguardia della salute degli individui.
IL RUOLO DELLA CRIMINALITÀ ORGANIZZATA. Nel 2008 sono stati accertati 25.776 ecoreati (quasi 71 al giorno) per un fatturato totale di 20,5 miliardi di euro, un valore mai così alto. Quasi la metà dei reati vengono registrati nelle quattro regioni a forte presenza mafiosa (Campania, Calabria, Sicilia, Puglia). Buona parte degli ecoreati è oggi costituita dal traffico illegale di rifiuti pericolosi (con un fatturato di oltre 17 miliardi di euro).
Nell’ultimo anno sono aumentati anche gli interventi repressivi delle Forze dell’Ordine: gli arresti sono passati dai 195 del 2007 ai 221 del 2008 (+13,3%) ed i sequestri dai 9.074 del 2007 ai 9.676 del 2008 (+6,6%).
Per quanto concerne in modo specifico il ciclo illegale del cemento, in tutto il Paese il 2008 fa registrare una nuova crescita dell’abusivismo edilizio, dopo anni di costante flessione. Sono state scoperte 28.000 nuove case illegali (dati Cresme), a cui si aggiungono innumerevoli reati urbanistici, estremamente frequenti proprio nelle aree di maggior pregio. La Campania risulta al primo posto fra le regioni italiane per abusivismo edilizio: 1.267 infrazioni accertate, 1.685 persone denunciate e 625 sequestri. Nella zona dell’agro sarnesenocerino si contano 300.000 m2 cementificati illegalmente su un’area di 158 km2. A ciò si aggiungono gli abusi nelle località di pregio: l’isola di Ischia, dove si registra il record della cementificazione selvaggia, la costiera amalfitana e quella cilentana, l’area dei templi di Paestum. La Calabria si colloca al secondo posto con 900 infrazioni, 923 persone denunciate e 319 sequestri. In drammatica crescita il mercato del cemento illegale nel Lazio, ormai terza regione italiana per questo tipo di reati (superando quest’anno la Sicilia).
La crescente infiltrazione criminale nel settore edile, del resto, non è sorprendente se si tiene presente quanto esso sia economicamente appetibile. Il settore delle costruzioni vale 154 miliardi di euro, l’11% del Pil. Oggi i lavori pubblici sono il core business dell’economia illegale che attraverso di essi trova sbocchi nell’economia legale e può riciclare il denaro sporco (Commissione Antimafia, 2008).
I risultati della gestione mafiosa del mercato del cemento sono evidenti proprio nella qualità delle opere, nella loro resistenza e nella loro durata. Le forniture per il materiale edilizio costituiscono per la mafia uno degli affari privilegiati per costruire opere pubbliche con minime spese e massimi guadagni. La criminalità organizzata impone alle ditte che eseguono lavori edili di rifornirsi solo da una determinata impresa, la quale come contropartita agisce in modo tale da assicurare alla mafia una percentuale dei guadagni. Per ottenere ciò generalmente si utilizza per i lavori una quantità di calcestruzzo inferiore a quella fornita ufficialmente. Con questa gestione e senza controlli più articolati la qualità delle opere pubbliche non può che risentirne, come dimostrano le esperienze della Salerno-Reggio Calabria e dei cantieri sulla Statale 106 ionica.
Negli ultimi anni i centri commerciali sono divenuti per la criminalità organizzata ambito privilegiato ed estremamente fruttuoso per gli affari sulla costruzione e ricostruzione delle opere murarie, sull’imposizione di manodopera e forniture, sulle opere di urbanizzazione, ma anche sulla lottizzazione dei terreni, sul riciclaggio di denaro. In ambito edilizio uno dei business più proficui per la criminalità organizzata è poi quello delle abitazioni abusive costruite senza norme di sicurezza (spesso in aree protette).
Il Pacchetto sicurezza approvato nel 2009 dal Ministero della Giustizia prevede provvedimenti volti a contrastare con particolare forza le infiltrazioni delle organizzazioni criminali. Il provvedimento amplia infatti i poteri della Procura nazionale antimafia che potrà svolgere controlli nei confronti di tutti i soggetti compresi nella disciplina antiriciclaggio. Risulta rafforzato il ruolo del Prefetto nella prevenzione nel settore degli appalti, in quanto avrà la possibilità di fare controlli diretti nei cantieri. Non potranno avere accesso alle gare per gli appalti i soggetti riconosciuti vittime di estorsione aggravata o concussione che non hanno sporto denuncia all’Autorità giudiziaria.
LA SICUREZZA IN ITALIA. Alcuni provvedimenti recenti testimoniano, in un contesto largamente carente, una crescente attenzione alla sicurezza. La Finanziaria 2008 ha aperto un Fondo nazionale per il risanamento degli edifici pubblici, per il finanziamento degli interventi finalizzati ad eliminare i rischi per la salute pubblica derivanti dalla presenza di amianto negli edifici pubblici. Il provvedimento è arrivato 15 anni dopo la legge del 1992 e 13 dopo il decreto attuativo del 1994, atti legislativi che nella pratica non trovarono mai attuazione: i fondi sono stati utilizzati quasi esclusivamente per risarcire le vittime dall’amianto, piuttosto che per bonificare gli edifici. Inoltre la cifra stanziata per il 2008 ammonta solo a 5 milioni di euro. Nonostante la limitatezza delle risorse la Finanziaria sembra comunque segnare una direzione per il futuro testimoniando una nuova attenzione.
La Finanziaria 2009 ha inoltre confermato la detrazione d’imposta del 36% dei costi sostenuti per gli interventi di manutenzione ordinaria e straordinaria di recupero del patrimonio edilizio: interventi di manutenzione ordinaria eseguiti sulle parti comuni di fabbricati residenziali; interventi di manutenzione straordinaria, restauri e opere di risanamento conservativo e ristrutturazione edilizia, realizzati sulle parti comuni di edifici residenziali e sulle singole abitazioni, di qualsiasi categoria catastale; di costruzione di box o posti auto pertinenziali; per la messa a norma degli edifici, per quanto riguarda gli impianti elettrici e a gas, per la eliminazione delle barriere architettoniche, per la prevenzione di atti illeciti da parte di terzi, per la cablatura degli edifici, per il contenimento dell’inquinamento acustico, per il conseguimento di risparmi energetici, per l’adozione di misure antisismiche, per la prevenzione di infortuni domestici e per la bonifica dell’amianto. Si ha diritto all’agevolazione se la spesa sostenuta ammonta ad un massimo di 48.000 euro (per singola unità immobiliare); la detrazione sarà ripartita in 10 anni (i tempi sono più brevi per gli anziani).
RICERCA E FORMAZIONE PER LA SICUREZZA. Al momento attuale la formazione per la sicurezza in Italia è impostata come un processo di stimolo-risposta, ovvero acquisizione di informazioni e di competenze. Gli interventi formativi sono quindi improntati alla ricerca dell’efficienza e della razionalità, prescindendo dalle peculiarità dei soggetti a cui si rivolgono e dalle dinamiche di apprendimento.
Isfol e Ispesl hanno progettato e sperimentato nelle scuole e nei centri di formazione professionale diversi moduli formativi per la sicurezza e la prevenzione, in particolare nei settori dell’edilizia, dell’elettricità-elettronica e della meccanica, in collaborazione con i centri di eccellenza per i contributi tecnici e metodologico-didattici su queste materie. Su questa linea, stanno ora mettendo a punto l’aggiornamento dei modelli formativi di partenza e stanno prendendo contatti con gli istituti scolastici ed i centri di formazione per sviluppare ulteriori progetti sperimentali.
L’Isfol ha inoltre presentato le linee guida di un progetto che prevede due direttrici fondamentali, una per il mondo della scuola e della formazione professionale, l’altra per il sostegno diretto alle piccole e micro imprese. Il progetto intende promuovere azioni per una maggiore diffusione delle conoscenze in tema di prevenzione e tutela della salute.
Sul piano della formazione universitaria, il settore della sicurezza in Italia appare ancora decisamente nuovo e in fase di sviluppo. L’ingegneria della sicurezza comprende una serie di metodologie multidisciplinari (impiantistiche, strutturali, chimiche, biologiche, mediche, ecc.) finalizzate ad assicurare la sicurezza degli individui durante le diverse circostanze della vita quotidiana. Questa branca del ramo ingegneristico sta conoscendo uno sviluppo sempre maggiore soprattutto a livello europeo. L’Italia ha iniziato a rivolgere attenzione al settore solo negli ultimi anni, introducendo lauree brevi e specialistiche in grado di formare figure di ingegneri della sicurezza, anche in considerazione delle nuove norme che adeguano il Paese al contesto europeo.
All’interno della Facoltà di Ingegneria dell’università di Roma “La Sapienza”, nell’anno accademico 2001-2002 è stato istituito, per la prima volta in Italia, il Corso di Laurea di primo livello in Ingegneria per la Sicurezza e Protezione. In seguito all’entrata in vigore del D.M. 270/2004 il corso è stato integrato con l’istituzione della Laurea Magistrale in Ingegneria della Sicurezza. Le docenze del corso sono svolte da docenti esperti in discipline scientifiche pertinenti la sicurezza, provenienti prevalentemente dalla Facoltà di Ingegneria. Le docenze interne sono integrate da esperti esterni, scelti in larga parte all’interno delle Amministrazioni dello Stato, deputate al controllo del rispetto delle norme di sicurezza nei cantieri, ma anche da professionisti esterni che hanno maturato esperienze specifiche nell’ambito della sicurezza dei cantieri.
A Varese, presso l’Università degli studi dell’Insubria, il corso di Ingegneria per la sicurezza del lavoro e dell’ambiente prepara ogni anno circa 20 ingegneri qualificati approfondendo i temi della sicurezza del lavoro e della sicurezza e protezione del territorio.
Anche all’interno delle aziende sembra ancora mancare il necessario riconoscimento della centralità del tema della sicurezza. Anche se, sia pure in modo non organico, qualcosa inizia a muoversi. La legge n.123 del 3 agosto 2007, in materia di formazione per la sicurezza, ha offerto alle aziende l’opportunità di usufruire nel biennio 2008/09 di un credito di imposta equivalente alla metà delle spese sostenute per i percorsi formativi sul tema della sicurezza sul lavoro. Lo stanziamento complessivo è stato di 20 milioni di euro l’anno.

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